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民進黨四老備受爭議的政改大戰略與主席選舉

2019/1/7 — 18:40

吳澧培、彭明敏、高俊明、李遠哲

吳澧培、彭明敏、高俊明、李遠哲

李遠哲、高俊明四老公開呼籲蔡英文退選,四老又呼籲總統回歸憲法,退居第二線讓新閣揆放手施政。 

四老的呼籲掀起了政壇激烈的爭議,雖然蔡總統奮力回擊,但是四老的意見是當前政治結構的脈絡中堆拱起來的,結構性的條件看不出會因為總統的回擊而破壞,所以爭議應該在黨主席選舉後仍將醱酵甚至擴大。現在討論如下。 

一、關於 2020 誰當選總統問題 

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四老似乎認為只要換人選,2020 總統就會歸民進黨勝選似的。他們如此希望,但是事情恐怕沒有這麼簡單。由於兩年執政之後,民進黨領袖個個受重傷,民望都在低點,要在未來短短一年多時間期間拉升到足以一拚,都非常困難。所以目前一些立委態度只是立委席位不要被總統候選人拉低到剩下個位數就謝天謝地了,許多主張蔡英文退選的人,目標也往往只是這樣而已。 

二、關於回歸憲法問題 

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四老回歸憲法的主張嚇到了不少人,被嚇壞的,既包括一部分呼應敗選的民進黨要大破大立主張的,也包括一些過去站在憲法規定一再批評總統侵犯閣揆職權,不利於內閣順利施政的人。他們被嚇到,說明的是他們原來是葉公好龍故事中的主角: 

葉公好龍,身上配戴都有龍紋,遇人就拉著說龍東龍西的。葉公的名聲傳到了龍耳裏,就高高興興地飛來找葉公,沒想到葉公看到龍,馬上被氣勢滂渤的龍嚇得面如土色,失魂落魄。 

毫無疑問,回歸憲法的訴求完全符合大破大立的精神。只是許多說大破大立的,聽到回歸憲法,卻認為會造成太過於劇烈的衝擊,不利於民進黨「團結起來」休養生息。 

這就奇怪了,大破大立和休養生息可以是一回事嗎?很明顯的民進黨遇到了到底要貨真價實的大破大立,還是虛張聲勢的大破大立的問題。許多人說要大破大立只是依著葉公好龍的故事演出而已。 

毫無疑問,回歸憲法的主張背離了兩蔣建立起來,運行了幾十年的權力運作傳統,這樣的回歸當然是洋溢著轉型正義的精彩,只是轉變非常劇烈,引起的爭議非常大,的確會讓民進黨沒有餘裕休養生息,問題是休養生息的策略完全是青蛙自煮的策略,民進黨該採取嗎?無論如何現在追求的策略不應該是「沒有爭議」地、平安地休養生息,而是在進入爭議中求突破,爭議愈大,帶來的突破性才會愈大,可以讓民進黨在爭議中突出自己的開創性和優越性。民進黨應該清楚地認識到沒有爭議也等於沒有任何突破的著力點。 

三、回歸憲法主張的背景 

四老提回歸憲法這樣的主張的確很令人驚訝,因為留美背景的人幾乎都主張總統制,四位過去似乎也是這樣而多心儀總統制,如今他們在憲政立場上大轉變,理由雖然沒有說明,但是放在當前,應該有如下的客觀背景: 

1. 過去兩蔣是威權統治的總統,李登輝是強人總統,但是三人當權時,對閣揆權力的行使反而最放手,最不干預,但是卻最能使政府有效運作; 
2. 在李總統之後,三位總統一個比一個把權力捉得更緊,但是政府的運作反而愈來愈差,其中蔡英文是歷屆總統中最賣力把權力攬在手中的,但是政府也正是最無效能的政府; 
3. 過去林全和賴清德行事風格一向明快,但是在總統持續的干預之下,政府形象模糊; 
4. 蔡總統行使權力欠缺一貫邏輯,例如她強調聘管是教育部職權,連行政院的監督權都被她取消,但是自己卻經常直接介入到部長、次長層次的權力行使,矛盾的權力邏輯,使政府行政喪失明確方向; 
5. 敗選後,總統進一步搶上第一線,結果行政體系運作程序更加混亂。 

四、反對回歸憲法的理由 

儘管已經證實了,當總統愈攬權不放,政府效能愈差,那麼為什麼不回歸憲法文本的運作? 

這樣的說法,不以為然的還不少,很有趣的是這些不以為然的人,把他們立論基礎也同樣放在「憲政精神」上,他們說,總統既然直選了,就像美國一樣,政府施政的正當性就建立在總統透過選舉得到民眾的授權上,所以既然沒聽過美國可以把權力交給白宮幕僚長行使,台灣自然也一樣,總統不可以退居第二線,把權力交給閣揆。 

這說法雖然高舉美國招牌,其實對美國制度完全外行。 

白宮幕僚長怎可以比擬成閣揆,在美國,內閣部長上任是要國會同意的,但是白宮幕僚長卻不必,可見其憲政地位很不怎麼樣,怎可以和領導部長的閣揆比,此其一;二,美國部長上台,就只向總統負責,不向國會負責,我國閣揆上台仍然必須向國會負責,要到國會備詢,國會還可以讓他下台,說明的是台灣閣揆行使權力的正當性並不是只在於總統的轉嫁而已,還在於國會的信任和憲法「行政院是國家最高行政機關」規定的憲法授權上。 

五、西歐雙首長制主流正是傾向內閣制的雙首長制 

只知美國的人,總認為民主國家中只有美、法兩國直選總統,他們的總統都大權獨攬。其實這是井蛙之見。當今歐盟 28 國,直選總統共有 14 國,其中只有塞普勒斯是總統制國家。其他 13 國都是雙首長制國家。要特別注意的是,他們之中總統行政權比較大只有 3 國,另外的 10 國不是完全等於內閣制的運作就是傾向內閣制的運作,換句話說這類型國家才是歐盟雙首長制的主流。(另外,沒有加入歐盟的冰島,也屬於這類雙首長制。)這些國家總統並非虛位,他們擁有維持主權完整和憲政公平運作,調停國會和政府,或政黨之爭的仲裁權,有的則擁有外交權;至於總理則擁有行政權。這些國家中,憲政的運作比較好的正好不是總統有比較大權限的法國,而是行政權集中在內閣的國家。 

既然我國是雙首長制國家,那麼憲政運作與其比照美國,不如比較運作起來更好更穩定、政府更有效率、清廉度更高西歐,傾向內閣運作的雙首長制國家。 

由西方民主國家實際運作的例子來看,四老回歸憲法的主張完全站得住腳,是智慧的選擇。

圖片來源:作者網誌

圖片來源:作者網誌

1. 綠:內閣制、君主世襲。8 國 
2. 黃:內閣制、間接選舉總統。6 國 
3. 深紫:內閣制、直選總統。7 國 
4. 淺紫:偏內閣制、直選總統。3 國;3 + 4 = 10 國 
5. 橘:雙首長總統主外交、直選總統。3 國 
6. 紅:總統制、直選總統。1 國 

六、結論 

依據當前的民調,民進黨如果總統換人選,雖然比較好,但是好處只在於可以讓立委不要掉得太不像話而已,總統仍然難逃輸局。如果能加上肯定對社會造成劇烈衝擊的回歸憲法,那麼民進黨勢必主導掀起政治大辯論,在當前整個社會憲政知識高度貧乏的現實上,辯論中民進黨肯定擁有突圍而出的優勢,這樣不只將使總統、國會的選舉都有一搏的機會,而且還可以配合兩樣行動:一、推動憲改;二、在憲改之前,由民進黨團內部先行對新閣揆的信任投票,以強化閣揆施政的正當性和能量。這樣一來選情固然可以獲得重大助力,更重要的,民進黨將帶動台灣走向憲政的新紀元,使台灣從惡劣的體制中脫困,在歷史上留下無法抹滅的重大貢獻。現在柯文哲似乎看到了憲改的重大政治和歷史意義,無論如何在這樣的歷史時刻,民進黨千萬不要只能陷於被動追趕,蔡總統又何妨讓自己成為這歷史時刻的國家領袖。

 

原刊於《美麗島電子報》

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