立場新聞 Stand News

洛杉磯是怎樣改革警隊的?

2019/12/11 — 17:16

洛杉磯是荷里活 Hollywood 的「家鄉」,但活在荷里活山下的美國人們,卻不一定覺得榮幸。貧富懸殊、種族歧視以及警察濫暴,是城市長久需要面對的問題。

以上的因素糾纏交錯下,洛杉磯在 1992 年爆發了大規模暴動,導致了至少 63 人死過萬人被拘捕、經濟損失達十億美元。警察和軍隊的確成功「止暴制亂」,但更值得關注的是其後二十年洛杉磯警局 (LAPD) 在各方壓力下的改革。做法不完美,但值得參考。

Photo by Caleb George on Unsplash

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作爲洛杉磯的長期居民,筆者希望回顧 LAPD 的改革之路,爲關注警權的讀者提供思想資源。如跟日常生活有雷同,實屬巧合。

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燎原的星星之火

警察跟軍隊有什麼差別?職責和裝備上應該有所不同。但正如《洛杉磯週刊》報導,LAPD 可能是全國警隊裝備軍事化的先驅。接近軍隊的裝備加上暴力執法,令部份洛杉磯市民慣常將 LAPD 看作佔領軍。

在二十世紀八十年代,LAPD 的執法手法可以說是「以暴制暴」:警方裝甲車會裝上攻城槌(見下面影片)、直接撞入懷疑藏毒的房屋,有時候會摧毀了無辜人士的居所。另外,警員對輕微觸犯法律的行爲毫不容忍:《洛杉磯週報》引述南加州大學法學教授 Jody D. Armour 回憶道,警察甚至會將隨地吐痰和不按照斑馬線過馬路的市民制服在石屎路上。(筆者覺得,洛杉磯市的的街道普遍比香港的骯髒得多。)

暴力執法的影響,在貧困和有色人種佔多數的洛杉磯南部尤其深遠。1968 年總統委派的 Kerner 委員會在調查全國各地黑人暴動的起因時,亦將矛頭直指法律不公、失業率高企、惡意規限投票 (voter suppression) 等因素,更刻意提到暴動並非由「外部共產黨勢力」引起,而是植根於政治制度和各地經濟條件。以上的總結同樣適用於 60–90 年代的洛杉磯,而當年白人佔過半的 LAPD 暴力執法,更加深了非白人市民對代表政權的警方的敵意。

雖然美國經過六十年代的民權運動、立法保障了種族平等,廢除了學校、巴士等公共場所的強制種族隔離,並明文禁止租貸和買賣房屋時以種族爲考慮理由等等,但歧視的風氣或印象不會輕易改變。聯邦法律的改革,亦不會自動解決各地民衆每天面對的矛盾。

當民怨積累到臨界點,星星之火就可以燎原。1991 年 3 月 3 日,有市民用個人攝影機拍下了四名白人警員毆打黑人疑犯 Rodney King 的過程。經過拳打腳踢和警棍攻擊,Rodney King 全身十一處骨折;而十二人陪審團看過影片後,在 1992 年 4 月 29 日宣判四名警員沒有「過分使用武力」、可以無罪釋放。

就事論事:Rodney King 的確涉嫌醉酒駕駛和拒捕,亦有犯罪前科;但這能否構成持續毆打他的理據呢?根據《Newsweek》雜誌當年的報導,辯方刻意強調了 Rodney King 的人格問題;有兩名陪審團成員事後接受訪問時,亦表示警員只是依法辦事、Rodney King 咎由自取。而打人的警員事前在對講機中以「大猩猩 gorilla」稱呼和嘲笑黑人,一名陪審團成員就覺得沒有問題。

宣判後不足兩個小時,衝突就開始了。從 4 月 29 日到 5 月 4 日,暴力和搶劫延綿在荷里活山下的城市,直到國民警衛軍和海軍陸戰隊介入,衝突才平息下來。參與暴動的黑人人數顯著,但《Newsweek》雜誌觀察到人羣中混雜了拉丁美洲裔甚至白人,有老有少,不能定性事件爲「只是」種族衝突。

但把事件稱爲「暴動」絕不爲過:兩名貨車司機被無辜拖出車外毆打;韓裔商人們和搶劫者之間爆發了槍戰;多家商店被搶劫並起火焚燒,消防員趕往火場時被幫派分子開槍擊中面部 … 63 名死者之中有被暴徒殺死的,也有 7 名是被軍警擊斃的,詳見《洛杉磯時報》的互動地圖

無論如何暴動最後平息了,災後重建合情合理— — 然後呢 ?

改革珊珊來遲,但沒有缺席

其實 Rodney King 案件發生後一個月— — 也就是暴動發生前的整整一年 — — 洛杉磯市長邀請了前副國務卿 Warren Christopher 帶領調查小組,希望找出深層起因。1991 年 7 月《洛杉磯時報》總結小組的觀察如下

  1. 大量市民對投訴機制失去信心,民怨無處疏導。例如 Rodney King 的親兄弟替他到警局提訴時,被當值士官勸走了。雖然部份指控的確是莫須有,但總體來說機制是不利於投訴人的。《洛杉磯時報》用電腦分析後,發現 4400 宗「近期」投訴之中只有 7% 受理 (“upheld”)。
  2. 雖然 LAPD 對使用武力有嚴格規限,指示警員使用「最低武力」應對威脅,但忽略部門指引的警員大有人在。曾經 4 年內有 44 名警員涉及至少 6 宗濫暴個案,但也無損他們升遷。
  3. 不否定警察局長 Daryl Gates 的貢獻,但終身制不利制衡權力。而他任內引入的高科技武器和軍事化戰術,是導致警民關係緊張的因素之一。
  4. Police Commission 的權力形同虛設。Police Commission 由市長委任的五名平民兼職擔任,法理上是警察局長的直接上司。Rodney King 案件發生後一個月,Police Commission 曾經將局長停職查辦,反遭局長告上法庭,最後在市議會成員的保護下恢復職務。
  5. 歧視問題:無論是警隊內部抑或是執法過程當中,女性和(非白人)少數族裔均受到不公對待。內部文字通訊記錄顯示,警員慣常以侮辱和蔑視態度談論以上的羣體,即使是同袍也不例外。目擊者亦表示,警方會隨意拘捕跟疑犯容貌依稀相似的少數族裔市民,並迫使他們以面部朝下「趴街」的姿態接受調查。

故此,Christopher 調查小組有以下的建議。概括來說,是擴張文官監警的權力、改變警隊文化和執法手法、並確保紀律調查獲得足夠的人力和資訊。

  1. 增設 Office of Inspector General,專門爲 Police Commission 監測警方處理市民投訴的表現;Inspector General 本人應由跟警方沒有連繫的平民擔任。
  2. Police Commission 增加至少 15 個僱員,其中包括審核員 (auditor)、電腦系統專家和調查人員 (investigator)。他們應該更積極介入市民對警方的投訴,並擁有監督局長和警方改革是否徹底的權力。
  3. 停用軍事化對抗性戰術,多在街上友善地接觸市民,並跟社區領袖合作打擊犯罪,而非像佔領軍般只在警車裏巡邏。換言之應該推行 community policing。
  4. 培訓警員對不同文化和身份的敏感度,確保女性和少數族裔警員有機會晉升成爲管理層。
  5. 取消警局局長的終身制,改爲兩個五年期,並讓民選的市長和市議員參與篩選人選。(之前由 Police Commission 全權負責。)
  6. 調查警員紀律問題的 LAPD 內務部,應該增聘人手統一負責更多的個案,並禁止各區分局調查「自己人」。同時建立電腦資料庫跟蹤和記錄有違規傾向的警員,方便其上司監管,並開放資料庫給 Police Commission 使用。

2019 年的 LAPD 權力架構,注意 Chief of Police 列在 Police Commissioners 之下

2019 年的 LAPD 權力架構,注意 Chief of Police 列在 Police Commissioners 之下

無論以上建議合理與否,制度改革得非常緩慢。1992 年的暴動帶來了些許轉變:警察局長 Daryl Gates 下台、取消局長終身制和設立 Inspector General 一職。但由於城市資金短缺和警方的抗拒,增加內務部人手、community policing 和違規傾向數據庫等措施未能落實。

真正的大規模改革,在 1998 年爆出反黑組勾結幫派的消息後才得以貫徹。鑑於多名警員被指控受賄、販毒、僞造證物等嚴重罪行,市議會大比數投票通過邀請聯邦司法部介入,後者在 2001 年接管了 LAPD。民權律師 Connie Rice 接受國家廣播服務訪問時描述:司法部的介入爲 LAPD 釜底抽薪,引入了配合調查的局長,最終迫使警隊以「合憲的方式執法」。

改革細節詳見司法部的網站,理念跟 Christopher 小組的差不多,但執行起來更具震撼力。司法部的改革監查員 (Monitor) 可以透過聯邦法庭要求警察局長提供任何資訊,後者拒絕的話即屬藐視法庭!

在 2013 年,聯邦司法部表示滿意 LAPD 改革的進度,將管理權重新下放到市級官僚。經過十幾年和幾任局長的努力,LAPD 現在是一支怎樣的警隊呢?

現況:不完美,可改善?

筆者認爲有幾個值得留意的新措施。

首先,Inspector General 作爲文官監警的重要一環,在 2000 年獲得了隨時傳招證人的法律權力 (subpoena),啓動調查或審核時亦無需 Police Commission 的預先許可。雖然 Inspector General 不能直接懲處個別警員,但他可以任意取得警方記錄和文件,並監督整體執法和違規行爲。充分的調查權,爲監警制度打好了基石。

說到警方記錄:所有巡警從 2015 年開始都佩戴了隨身攝錄機,用來記錄執勤情況。如果警員有不恰當的行爲、 例如撫摸死屍的乳房,鏡頭可以將他們繩之於法。LAPD 提交給 Police Commission 的報告表示,鏡頭導致了更多市民的投訴成立,同時亦幫助更多無辜的警員脫罪,結果是雙贏的。

LAPD 採用隨身攝錄機的一年後,美國廣播公司的跟蹤報導:

而當個別警員主動攻擊已經被制服的疑犯、令社會譁然的時候,警察局長甚至會公開「割蓆」。《衛報》2015 年報導:當警員 Richard Garcia 多次踢向配合截查的黑人青年的腹部、導致後者失去意識後,時任局長的 Charlie Beck 公開譴責其「犯罪行爲」,並親自打電話給檢查官要求落案起訴。筆者認爲,領導人確立組織文化的榜樣,對下屬的行爲有舉足輕重的影響。

另一方面,南加州大學亦爲基層警員開辦了專門課程,讓他們接觸心理學和社科知識,學懂與青少年、精神病患者、無家可歸者及創傷後遺症患者溝通,儘量避免使用武力對付情緒激動的市民。2018 年 6 月的畢業班有 13 名警員,而 2020 年春季學期正在招生中。

當然,改革不是一帆風順,累積幾十年的警民互不信任很難完全消散。新科技和執法手段的引入,在民間亦會引起爭議。LAPD 曾經利用所謂「大數據」預測罪案集中地並調派警員,引起了民間團體的不滿,試行幾年後放棄了做法;當中涉及「雞與蛋」的問題:到底是因爲警力集中一地所以發現了更多罪案,還是該處本來就比較多罪案呢?而隨身佩戴鏡頭會否配搭人面識別功能,亦引起了關注。

總結

無論地方民情和歷史,警隊要得到民衆衷心支持,必須透明及公正地執法,並同時衡量對民衆生活的影響。而爲了防範武力在手所引起的人性之惡,必須設立獨立監警機構,並賦予其傳招證人和收集證據的法定權力。爛蘋果一定有,而處理爛蘋果的手法和態度反映了體制的本質。

三十年前用攻城槌推倒民居、三十年後接受文官和民衆監警,洛杉磯警隊 LAPD 的改革得來不易。希望文章充分表達了改革追求的原則,願美國人終有一天能夠免受警暴和罪犯之害。

原文刊於作者 Medium 

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