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【Stand with HK ?.1】《香港人權民主法案》的前世今生

2019/10/18 — 22:08

2019 年 10 月 15 日,《香港民主人權法案》及《保護香港法案》在美國國會眾議院先後獲全票通過。

眾議院小休復會首日,馬上插隊處理這兩條法案,國會山莊目前對香港的關注,可謂是回歸以來前所未見;而民主、共和兩黨在香港議題上的團結,亦被外媒形容為「在一個兩極法國會中,罕見的跨黨派支持」。

一旦完成立法,國務卿蓬佩奧就需於 180 日內,向國會提交首份報告,評估香港的自治情況。

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眾議院版法案起草人,是 1981年當選、連任至今的共和黨資深眾議員史密斯 (Chris Smith)。2014年至今,他四度起草這條法案,前三次均不了了之,今次挾著香港抗爭運動之勢,終於獲得通過。

「我們要扮演強而有力的支援角色,」史密斯上月向《立場新聞》記者表示 [1]:「而我們也有相應的工具這樣做。」

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史密斯由 1981年當選眾議員連任至今,屬對華強硬派。90年代,時任總統克林頓對中國採取「交往」(engagement)政策,於94年宣佈將貿易與人權脫鉤,繼續給予中國最惠國待遇,史密斯至今耿耿於懷。「正因為此,北京才會覺得我們講人權只是嘴上說說,與政策無關…」

「今次這條法案就是要表明,我們是來真的……人權與政策要扣連起來。」

史密斯的說法,體現了華府對港政策的轉變。《香港人權民主法案》有望成為美國法律,一旦通過,《法案》是否真的能夠發揮作用,為運動助攻?

梁繼平、敖卓軒、Chris Smith、羅冠聰、黃之鋒(圖:Chris Smith fb)

梁繼平、敖卓軒、Chris Smith、羅冠聰、黃之鋒(圖:Chris Smith fb)

「罕見」的跨黨派支持

雖然坊間質疑法案會否在參議院遇阻,但長駐華盛頓的香港眾志常委敖卓軒認為,若法案不被拖延,預計十一月中旬即可按序排上參議院大會;最樂觀的估計,法案最快可於今年完結前在參眾兩院通過及,提交上總統特朗普的桌面,簽署成為法律。

九月中,黃之鋒、羅冠聰、梁繼平、敖卓軒、何韻詩等人,以運動參與者身份到訪華盛頓,頻繁會見傳媒、政界,為推動《法案》通過造勢。面對國際傳媒訪問時,往往會遇到同一條問題:特朗普出名漠視人權議題,你們這個時候來美國要求華府關注香港人權?

目前,香港議題可以著力的重點是國會。

在參議院起草、並大力推動法案的,是共和黨的魯比奧;而在眾議院高調表態支持、將法案優先排上大會的,是民主黨的佩洛西。右派亟欲抗衡、牽制中共,中間偏左派支持民主、反對侵犯人權,各項元素兼具的香港問題,亦因此得以成為安全系數較高、爭議少的跨黨派議題。

特朗普搖擺不定,但國會則非常穩妥。

「國會的民主、共和黨人在這個議題上是團結的…示威者的五大訴求都得到跨黨派的支持。」國會及行政當局中國委員會主席麥戈文(Jim McGovern)向《立場》指出,這份跨黨派團結的訊號,有望影響到特朗普的取態。麥戈文預期特朗普將會簽署法案。

麥戈文同時是《保護香港法案》的起草人。這條法案禁止向港警出口人群管制及防禦物品,以防美國產的裝備用以武力鎮壓示威者,麥戈文形容法案極具針對性:「這讓國會能夠要求行政當局,在適當時後採取措施……這是美國對港政策未來要走的方向。」

左為 Jim McGovern

左為 Jim McGovern

法案獲得民主、共和兩黨多個重量級人物支持,在眾議院大會通過後,參議院外交委員會主席 Jim Risch 亦有開腔,認為參議院大會應盡快表決法案;《紐約時報》引述其幕僚透露,預計法案最快可於下週提上大會。

運動至今已有三名美國參議員(Rick Scott, Ted Cruz, Josh Hawley)親身赴港,視察抗議活動;第四名準備來港視察的參議員,可能較為港人熟悉,是 2012 年代表共和黨與奧巴馬競逐總統寶座的羅姆尼 (Miitt Romney)。

但參議院議長(即多數黨領袖)Mitch McConnell 雖然曾多次表態支持港人抗爭、呼籲北京尊重港人權利及自由,但至今未有確切表態支持《香港人權民主法案》,其發言人亦稱法案排期暫無更新。

不過,McConnell 曾在今年八月 [2] 發文嚴詞狠批北京打壓香港人權自由,呼籲世界抗衡北京,並揚言一旦香港自治受損,參議院定會重新檢視 1992 年《美港政策法》賦予香港的特別地位。

由McConnell 作出如此表態,別具象徵意義。

Mitch McConnell fb

Mitch McConnell fb

香港,還是「中國香港」?

1992 年,美國國會通過《美國-香港政策法》 (US-Hong Kong Policy Act),確立香港異於中國大陸的「獨立關稅區」地位,在貿易、通關、執法合作等領域享特別待遇。

《美港政策法》的起草人,正是當年仍是新晉議員的 McConnell。

「交往政策」是總統老布殊與克林頓在六四事件後,採取的對中政策,主張與中國繼續維持有效溝通,而香港則是促進中美交流的橋樑。

「我支持總統對中國的積極交往政策,」92 年仍是新晉議員的 McConnell 曾表示:「我相信這個方向會有成效…美國支持、推動中國的經濟發展,而經濟發展會動搖中央政治控制,帶來我們想見到的社政改革。」

敖卓軒指出,《美港政策法》可被視為對中「交往政策」思維的一個標誌。而今年的《香港人權民主法案》,則體現出美國對中政策的全面轉向。

《法案》是在這樣的背景下,在國會山莊獲得跨黨派支持的。

香港問題從來都是中國問題的一部份。在國會山莊,積極跟進香港議題者,大部份都是本身一直關注中國人權問題的議員;香港議題的最大推手,則是「國會及行政當局中國委員會」(CECC)。

2014 年雨傘運動期間,美國國會參、眾議院分別有議員發起第一版《香港人權民主法案》。當時香港民間對於「國際支持」的理解不多,傳媒幾乎對此零報道(翻查記錄,只有左報零星報道,援引法案攻擊美方干預香港事務)。而法案在美國亦沒有引起很大迴響,於年底會期完結時無聲無息失效。

2014 年雨傘運動期間的金鐘佔領區。(資料圖片)

2014 年雨傘運動期間的金鐘佔領區。(資料圖片)

與此同時,當時仍是「學民思潮召集人」的黃之鋒在夏慤道上的照片,登上《時代》雜誌封面,一躍而成雨傘運動的國際臉孔。2015 年起,黃接到不少來自世界各地的邀約,大學演講、傳媒訪問、人權組織授獎…在前輩李柱銘的引領下,也開始接觸華府政界人物。

2015 年的時空,香港社會正熱烈討論自決、港獨、火場論、與中國切割,應否去支聯會主辦的六四晚會成為主要輿論議題,「但去到外國就發現,全部人都係同你講中國,問你劉曉波、艾未未、維權律師……」

他開始理解在外國政界眼中,香港議題是怎麼一回事。「如果唔係被北京管治,香港根本唔會獲得咁樣嘅關注。」

「個關鍵係我哋點樣喺大國角力之間,增加香港嘅 bargaining power,呢樣最重要。」

在美國東岸為香港議題奔走的,還有曾在港大、中大任教多年、現居紐約的學者戴大為(Michael Davis)[3]。因為熟悉香港,戴經常向外媒、政界講解香港情況,也熟知當地對香港議題的討論。對於香港議題在美國政治中的地位,他指香港與台灣不同,不是美國對華地緣政治中可以拉攏的對象。「要圍堵中國,美國的盟友是日本、印度、南海諸國……台灣也是可以從國安層面考慮的。」

「香港是這個圖像的一部份,但更多是『自由世界一員』的角色。北京經常批評美國煽動這些示威,但美國最多是『保持觀望態度』而已。」

戴大為與許田波。圖:朝雲

戴大為與許田波。圖:朝雲

2015 年,立場反共的共和黨參議員魯比奧接掌 CECC,翌年趁著與黃之鋒會面的時機,將《香港人權民主法案》再次推出;法案再次因會期完結而失效,魯比奧再於 2017 年重推。

2016 至 2017 年,香港政治風波不斷,先有梁天琦等人被褫奪參選權,後有民選立法會議員被 DQ、人大釋法、雙學三子入獄等重大議題,但在華府,《香港人權民主法案》關注缺缺,參眾兩院合共只有 5 人聯署。

直到 2019 年四、五月,《逃犯條例》修訂成為國際新聞,香港開始出現以萬人計規模的遊行,《法案》才再次被提上日程。

《法案》可以達致「攬炒」嗎?

「對他們(美國人)而言,香港示威就像天安門,是一件事件;香港的問題在於,華府支持只在示威持續時出現,一旦沒有抗議活動,華府的關注便會趨於沉寂,」戴大為指出:「這也是為甚麼法案會在國會延擱了五年之久。」

《香港人權民主法案》的通過,有望改變這個困局;香港議題不再是僅需「持續觀望」的新聞事件,國務院要每年主動檢視香港情況,制訂報告及制裁名單;國際關係學者沈旭暉形容,這形同為中美關係及香港問題設立了一個「常設」談判平台。

而比起一步取消「獨立關稅區」地位的《美港政策法》,新法附加針對個別官員進行制裁等措施,事實上是為美國對港政策提供了更多折衷選項,毋須直接「攬炒」。

法案旨在確保香港維持自治,但其實並無對民主化進程的實際監督;推動初期,港媒報道法案設下了「2020 普選立法會」死線,引述的其實是早前因會期完結而失效的版本。

《香港人權民主法案》究竟對北京、港府有多大威力,最終取決於白宮、國務院的對華取態。

一旦法案在參議院獲得通過、經特朗普簽署成為法律,香港議題的戰場,就會從國會轉移至行政當局。敖卓軒表示,眾志目前將專注爭取參議院盡快通過法案,而下一階段的目標,就是向國務院多做解說,以期國務卿撰寫報告、制裁名單時考慮更多細節,再對香港的狀況作出判斷。

「特朗普不是一般總統,好難估,」敖卓軒指出:「但除總統本人同部份內閣成員外,(直屬總統的))國家安全委員會、副總統、國務卿都是對華強硬的人。」

那港人現階段可以做甚麼?

「最緊要係不斷守住各大傳媒頭版,話畀人聽場運動未完,唔係變晒散修修嘅打鬥,」敖卓軒從國際游說的角度給出建議。「譬如上 twitter『沖淡』吓個畫面。」

敖卓軒坦言,示威者使用武力對國際游說工作的影響,是一個難解的問題。「香港人有創意,和平、理性,人多,幽默感,呢啲元素先係最 impress 到世界……要人哋去 twitter 嘅時候,只有 30 秒 search "hong kong",見到嘅係汽油彈、零星打鬥,同佢見到二百萬人遊行,一定係後者更感動人。」

資料圖片:6月16日

資料圖片:6月16日

* * *

《香港人權民主法案》有望通過成為法律,但這是否等於香港議題自此恆常獲得華府關注?這取決於,香港在美、中兩個大國之間,找到怎樣的位置。

香港,是否始終只能是中美大國搏奕的一隻棋子?

(下篇續)

 

註:

[1] 訪問於 9月 18 日眾議院記者會後進行

[2] 過去數月,McConnell 頻繁在美國政治新聞版面出現:他的華裔妻子、現任聯邦運輸部長趙小蘭(Elaine Chao),其家族業務與中國關係千絲萬縷,其本人更被指以權謀私,乘職務之便協助家族公司在中國的業務。一直被視為特朗普政府喉舌的網媒 Bretbait,更質疑 McConnell「一邊拿中國政府好處,一邊制訂美國對中政策」。

[3] 戴大為:現為哥倫比亞大學魏德海東亞研究所高級研究員、威爾遜國際學人中心全球研究員,長居紐約。

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