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民主的長征系列(二):政策改變還是制度改變 — 論民主與憲政

2017/12/4 — 12:58

資料圖片:2017七一遊行

資料圖片:2017七一遊行

港獨言論惹來中共喉舌的攻擊,指其「違反基本法」。好在一些泛民學者隨即反駁:憲法性文件是用來限制政府權力的,不是用來限制人民的。

不過,這些新聞和討論,卻沒有在社會運動中引發更多討論。究其原因,大概因為不少人還是著眼於「政策改變 (policy change) 」,整天研究提出新政策。然而,香港的問題是制度朽壞,是基本法無法體現真正的民主自治。例如土地問題,如果不改變香港基本法所規定的體制,無論土地/房屋政策怎麼改,都永遠無法改變特區政府勾結發展商共同壟斷土地的現實。因為基本法規定土地國有,而特區政府享有管理權及收益權;同時,卻又不規定特區政府必須普選,在這個情況下,則坐享土地資源的政府,自當不必向所有公民問責,卻必然要向北京問責。不必問責,則土地亦必不能造福所有港人,必然只造福官商勾結集團—包括大陸的官商。

香港的確需要「制度改變 (regime change)」。而這亦意味過問憲政。當然不能因此否定政策改變的必要。港人需要的,乃是二者並舉。但由於港人對於制度改變較為陌生,所以今日需要多講。

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兩種憲政

何謂憲政?「憲政就是規限政府的權利以保障公民的基本人權」。[1]這個提法簡單有力,不過,只是初步回答了問題,還未能擺正人民政府這二者的關係。搞不好,把二者等量齊觀,變成「政府」與「公民」的二元論,就忘記了主次。既然中國憲法都承認主權在民,那麼,政府與公民的應有次序當為:人民為大,憲法次之,政府再次之。

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潘恩 (Tom Paine) 這位美國獨立戰爭時期的民主鼓動家便說過:「憲法是一種先於政府的東西,而政府只是憲法的產物。一國的憲法不是其政府的決議,而是建立其政府的人民的決議。」[2]。弄清楚這個關係,對中港民主前途都非常重要。

廣義來說,憲治主義,或譯憲政主義,只是相對於暴君制而言。暴君可以為所欲為,而憲政主義的政府,不過是說其權力受到憲法即國家根本大法的界定而已。但這個限制,可以非常小,所以廣義的「憲政」,不等於民主,相反,它其實可以同不民主政制相容,甚至和君權相容,即所謂君主立憲是也;甚至也可以同開明專制相容呢。

最早和最流行的憲政思想,並無「主權在民」的概念,相反,還視主權在君為正常,只是希望君王不是暴君,希求「君權也該有個限制吧」而已。這便是 1215 年的英國大憲章的基本內容。大憲章也因此成為英國憲法的一部分。那些限制君權的貴族,沒想過什麼「主權在民」。以後變成國會至上及多少接近主權在民,是經過 1642 - 51 年的內戰,再經過十九世紀的工人普選運動,才逐漸出現的。這時,幾百年前的「君主立憲」,已經同 20 世紀的「君主立憲」,有了翻天覆地的變化,表面上是互相繼承,實質裂變早已發生。

正因為廣義上的憲政主義不一定符合民主精神,不一定追求制度上的根本更替,反而具有內在妥協性,所以近代的民主派在其奮鬥過程中,也改造了舊憲政主義,結果便出現了新版本的憲政主義。

台灣學者蕭高彥的《西方共和主義思想史論》,扼要介紹兩種憲政觀:「古典共和主義轉變為現代共和主義時,產生了兩種具有緊張性之典範:一為激進的民主共和主義,主張建構被治者與統治者的同一性,從而使人民成為唯一可能的主權者;另一則為憲政共和主義,強調法治觀念以及相應的權力分立憲政體制。」[3]

這兩種路線,在近代社會運動便分別被稱為自由主義和民主主義路線。

「憲政共和」

「憲政共和」的路線,往往由上層階級倡議,他們在專制主義尚當權時,由於同時忌憚中下層民眾,所以往往不敢動員他們去推翻專制,只想以群眾為籌碼去施壓於專制主義,企圖與之達成分權協議。所以他們一面尊重統治者的法統(即尊重專制者的「法治」,例如要港人服從他們從無參與制定的「基本法」),一面則施加軟性壓力。如果專制主義倒台(這往往是下層人民的犧牲所致),此時「憲政共和」路線,便一面力圖讓上層新貴同舊有統治集團達成分權協議,另一面則盡量限制下層人民參政,和平過渡到新的「憲政」。在早期,限制的手法經常是規定有財產者才能享有選舉權。後期則即使實行普選,也會事先在政制設計上盡量限制民權,擴充上層權力。最常見的手段,就是採取兩院制,用並非普選的上議院,來限制普選的下議院,以及實行強勢總統制及超強的中央集權。基本法所規定的分組點票,其實也多少是複製兩院制。

這種政制宣稱較為穩定,其實,那往往不過把貴族寡頭與平民的歷史性矛盾延後爆發而已。因為即使它比之前的赤裸專制主義好些,但從根本上無法制約上層階級侵凌中下階層,因此也無法消除社會對立。

最近一個月,加泰隆尼亞獨立公投事件,就是極好例子,說明上述歷史教訓。西班牙的民主革命比較西歐要晚得多,到 1931 年才趕走專制君主。[4]接著便發生內戰,最後由法西斯主義的將軍佛朗哥打敗共和派,實行軍事獨裁凡 40 年。佛朗哥死後,才再爆發民主浪潮,並在1978 年迫使佛朗哥繼承人讓步,實行君主立憲及普選。在這個典型的「憲政共和」路線下,原有統治集團及其後裔,其實保留了許多權力。有些左翼當時爭取實行共和制,廢除君主制,但不成功。但也因為新憲政保持了舊有反動集團的權力(雖然削弱許多),也埋下今日加泰隆尼亞和中央政府衝突的禍根。

「民主共和主義」

民主主義忠於主權在民的原則,「建構被治者與統治者的同一性」。法國1789革命,貴族兼民主派的西耶斯 (Sieyes) ,在他有名的《第三等級是什麼?》的小冊子裡,便把民主主義憲政發揮得更為言簡意賅:

「國民存在於一切之前,它是一切之本源。它的意志永遠合法,它本身便是法律。……人為法只能來源於國民意志……政府只有合於憲法,才能行使實際的權力;國民意志則相反,僅憑其實際存在便永遠合法,它是一切合法性的本源。國民不僅不受制於憲法,而且不能受制於憲法。」[5]

拿上述引文同第一種憲政一比便見差別:在這裡,國民是第一性,而不再是屈居於「政府」的同一個檔次上。

美國憲法的第一句話也說:「我們,美利堅合眾國的人民,為了組織一個更完善的聯邦,樹立正義,…乃為美利堅合眾國制定和確立這一部憲法。」

誰讀讀上面這幾句話,再聽聽中共喉舌講「市民不可違反基本法」,還不能分辨兩者天淵之別,就真是有眼無珠了。

「民主共和主義」的方向是這樣的:當其在專制主義尚當權時,力圖發動群眾推倒專制,反對社會上層向專制妥協。在推倒專制後,則力圖擴大民眾參政權,抵制上層的反撲,實現真正的人民當家作主。當然,這並不容易,既要防止保皇黨反撲,又要確保不致出現所謂多數暴政,或者政府的強制權力過分膨脹。這便需要真的民主憲政了。大陸有些所謂左派,總是一口否定憲政,認為它只能意味平民永遠受制於統治精英。錯了。憲政雖然不一定是民主,但也可以是民主的;另一方面,憲政不一定民主,但民主一定需要憲政。例如所有公共權力都須有個清楚限制;司法一定要和行政立法機關分開等等,都是必須堅持的原則。以為普羅大眾的民主就不需要憲政,客觀上不過為有權力者製造濫用權力的機會。

制憲會議

自由主義的右派,常常放棄主權在民,去同舊有統治集團妥協的憲政,最好的結局便是君主立憲或者半真半假的代議民主制;最壞的結局,則是給予舊統治集團時間,來籌備全面反撲,不只重建專制,而且常伴有白色恐怖。大體而言,越到當代,「最好結局」偏少,反而「最壞結局」偏多。

民主主義堅持主權在民,則總是歸結為爭取召開普選全權的制憲會議。過去幾百年的世界民主運動,都以召開民主制憲大會作為核心主張和實踐。由於原有統治階級不肯自動讓位,總是由人民力量自行召開全新的制憲會議,這時民主運動便演變成民主革命了,並在新憲下建設民主國家。今日的西方國家,從英國到美國和法國,再到十年前的尼泊爾,莫不是這樣。所以,歐美的憲治主義,往往都是自下而上,由民主抗爭而來,並體現了人民作為政體主人的民主精神。

制憲過程,往往也把兩種立場的分歧暴露人前。以美國為例,獨立戰爭後,美國開始立憲。但那時不少下層人民感到被統治精英欺騙了:他們在獨立戰爭出力最多,卻在戰後備受新富人剝削。 1786 年便爆發了謝司起義 (Shay’s Rebellion) 。起義雖然被鎮壓了,但是,人民的聲音卻沒有變啞,相反,還持續與統治精英抗衡。「國父們」在 1787 年公佈憲法草案發布之後,各州都出現群眾集會,指責憲草居然遺漏了「人民權利」!於是,各地冒起了增補人民權利條款運動,成功加入十條修正案,糾正了原憲草的重大缺陷。[6]

制憲之後,在下層人民壓力下,統治精英自己也分裂成聯邦派與共和黨(與後來的共和黨無直接關係)。聯邦派的麥迪遜則偏向自由主義,支持強大的中央政府以保障富人權利,盡量限制民主。共和黨的傑佛遜比較支持民主主義,力圖限制強大政府,同時擴張民權以保障人民。這種上層路線與下層路線的鬥爭,始終不絕。之後美國也有過許多次的進步修憲,或者雖無正式修憲卻實際上改變了政府的方向,而這也往往是社會運動的鬥爭成果。

有些人出於英雄史觀,總以為憲法只能是大法學家和大政治家才能寫才能制定,或者只有他們才能閱讀和討論。其實呢,歐美的制憲歷史,從頭起也是中下層人民的直接介入和參與的結果。

結語

港人今日之逐漸失去自治權,歸根究底,是因為中下層人民沒有直接介入基本法的起草和決定。上層人士雖然有份參與,但最多也不過秉承「憲政共和主義」,既不打算質疑毫不民主的基本法制定過程,更不批評中共統治的假憲政,只求在兩個法理框架下,做些小修補,以此分享權力。然而事實證明共產黨連這種溫和分權的方案也斷然拒絕。今後民主派如果不追求真正民主主義的憲政,就只能繼續被欺負被欺騙。

註腳

[1] 《憲政。中國—從現代化及文化轉變看中國憲政發展》,戴耀庭,香港大學出版社, 2012 , 9 頁。

[2]潘恩選集,商務印書館, 1981 年版, 146 頁

[3] 《西方共和主義思想史論》,蕭高彥,聯經, 3 頁。

[4] 西班牙在 1873 年曾短暫實行共和,但一年就結束。

[5] 《第三等級是什麼?》,商務印書館, 1990 年北京。網絡版:http://www.zhlzw.com/mzzz/ltq/1009.htm

[6] 詳情可參考維基《人民權利法案》詞條

 

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