立場新聞 Stand News

香港在中美新冷戰

2019/5/20 — 14:39

【文:方志恒(《香港革新論》主編)】

中美新冷戰升溫,戰火終於蔓延至香港。

2 月 27 日,先是美國駐港總領事唐偉康發表演說,警示香港自治狀況之外,又將香港列入美國用以制衡中國的「自由開放印太秩序」;3 月 21 日,美國國務院發表《美國-香港政策法》周年報告,雖延續香港不同於中國的「區別待遇」(differential treatments),卻以「倒退」(diminished)來形容香港自治,對中港政府發出正式警告;4 月 25 日,美國國務院發聲明,表明關注《逃犯條例》修訂;5 月 4 日,唐偉康接受傳媒訪問,更直指「美國的關注點,是如果香港和大陸之間的區別幾得糢糊(blurred)、一國兩制變得不再明顯(less clear),美國將可能需要調整政策」。

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短短數月,美國「忽然」連番出拳,本來還在幻想美國不會動香港的政府官員,登時被打得滿天星斗。早在 2017 年 10 月,我已在臉書多次提及,美國如對中國發動新冷戰,必會觸及《美國-香港政策法》。現在事情正向此方向發展,香港權貴才如夢初醒。香港人,實在太需要補一堂地緣政治課。

美國利益在香港

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香港人首先要知道美國在香港的龐大地緣政治利益。

美國早在 1843 年,就在港設立領事館。但美國真正介入香港,則是在冷戰時期,美國取代英國成為亞洲霸權時開始 — 即所謂「不列顛治世」(Pax Britannica)被「美利堅治世」(Pax Americana)取代。二戰時,美國原要求英國將香港交還中華民國;但 1949 年紅色中國崛起,令美國改變立場,因為香港位於「竹幕」(Bamboo Curtain)邊沿,可成為「自由世界前哨」(Free-world Outpost)。1960 年美國國家安全委員會文件就明言美國的目標,是「延續香港作為自由世界前哨的地位」。為此,美國一手協助港英政府改善防務(以「共同戰略阻嚇」防範北京)和支持香港工業化(以養活大量中國難民)、另一手就利用香港建立全球最大的情報網(美領館駐有編制龐大的中情局和聯邦調查局人員)和心戰網(透過美國新聞署影響香港和海內外的華人)。

冷戰結束後,一般的印像是美國在港利益以經濟為主 — 香港是美國第 19 大貿易夥伴(香港是美國貿易順差的最大貢獻者)、美資在亞洲的主要基地(美資數目在香港境外企業中排名第一,2018 年共設有 290 個地區總部和 434 個地區辦事處)。但美國在港仍有重要戰略利益,只是不被人注意。97 後,美領館仍舊直轄國務院、而不隸屬北京駐華大使館;美國海軍繼續定期停泊香港,並視香港為美艦在亞洲調動的重要據點;美國 C-17 軍用運輸機每年數次降落香港機場,為美領館提供物資;更重要的,是美國始終視香港為「自由世界前哨」(儘管這個冷戰術語已不再公開提及),期望主權移交後香港成為推動中國自由化的「變革推動者」(change agent)— 美國總統克林頓在 1993 年發表對中政策演說時,就讚賞香港是「民主價值的催化劑」(a catalyst of democratic values);到最近唐偉康的演說,仍在重覆這個定位,大讚香港對中國的「示範力量」(demonstration power)。

美國在港的廣泛利益,由《美國-香港政策法》予以制度化。此法在 1992 年由參眾兩院通過,將香港視為在美國法律下於貿易、投資、出入境、航運、國際協議等多方面上區別於中國的「非主權實體」(non-sovereign entity distinct from China under US laws),並明文支持香港民主化。此法並規定,國務卿每年就香港自治狀況向國會提交報告,如香港「自治程度不足」(not sufficiently autonomous),總統可暫停部分或全部給予香港的區別待遇,是華府必要時介入香港事務的政策工具。

中國利益在香港

要掌握整個地緣政治形勢,也要認識中國在港的利益。

中共自建政以來,香港始終是其政權命脈所在。早在 1949 年 2 月中共建政前,毛澤東已決定不會收回香港,其後周恩來正式提出「長期打算、充分利用」的政策。事後証明,將稱作「英治香港」的獨立管轄區(separate jurisdiction)留下來,是中國得以突破美國圍堵的關鍵。冷戰時期,香港始終是中國最大的外匯來源地(1966 年的估計為 1 億 7 千萬英鎊、佔總數三分一)、唯一的貿易轉口港(走私入口被美國禁運的科技物資,以及出口中國農副產品)、中資企業的境外營運基地(中國銀行、華潤集團等等)、以至情報心戰中心。假如沒有香港,中共在五、六十年代能否捱過美國圍堵和其後的中蘇決裂,頗成疑問。

香港對中國不可替代的重要性,令北京在 1980 年代決心以「香港特別行政區」之名,在 1997 年後延續香港的獨立管轄區地位。由鄧小平政權到習近平政權,香港始終牽動中共政權。篇幅所限,只列舉近期統計和事例。香港始終是中國的最大資金來源地,包括最大的境外投資來源地(多年來都佔中國 FDI 總數六至七成)、中國企業最主要的上巿集資地(2018 年合共有 1,146 間國企、紅籌和民企在香港主板上巿)和最主要的銀行貸款來源地(2018 年香港各銀行對中國大陸銀行和非銀行客戶的淨債權總額,高達 7,130 億元港幣)。近年,中國積極對外擴張影響力,香港廣受國際承認的獨立管轄區地位,成為中國進行境外影響力操作(offshore Chinese influence operations)的最佳掩護,儼然成了「紅色中國前哨」(Red-China Outpost)。例如,大量中資企業來港,漂白成港資企業,然後再對外進行投資(2017 年就有高達1,792 億港幣的中國資金,以境外直接投資之名來港),包括 2013 年中國商人王靖以港資企業之名進行的尼加拉瓜運河項目。香港的獨立關稅區地位和船舶登記制度,對中國也有重大作用,包括繞過美國對中國的高科技出口管制(例如中國透過「港資企業」亞洲衞星,購買了美製人造衛星,並將之用作維穩和軍事用途),以至突破聯合國的制裁禁令(例如 2017 年 12 月南韓扣留在香港註冊的船隻「方向永嘉」,指其違反聯合國禁令,在公海上將石油轉運予北韓船隻)。就連特區護照和香港在國際組織的會員資格,也成為中國擴張影響力的槓桿,例如特區護照早已為中國權貴普遍使用(華為孟晚舟就有三個特區護照)、香港在東亞奧委會的會員資格也被北京用來打壓台灣(2018 年 7 月中國聯同港澳、蒙古、南韓、北韓等,聯票取消原定在台中舉辦的東亞青運會)。最後,在 2018 年 4 月美國對付華為中興後,北京希望利用香港的特殊地位輸入西方科技,隨即在 5 月宣布支持香港成為國際創科中心,為此北京亦加快將香港納入大灣區(按《粵港澳大灣區規劃發展綱要》,日後香港事務將由中國副總理韓正的領導小組主導,令北京可更「充分利用」香港)。

明顯地,北京要將香港轉型為「紅色中國前哨」,關鍵在保留一國兩制的軀殼、但換掉香港自治的內涵 — 用北京的官方語言,就是 2014 年國務院白皮書提出的「中央擁有對香港特別行政區的全面管治權」這條總路線。換言之,北京不是要全面取消一國兩制,而是要淘空香港自治,以確保一國兩制更為北京所「充分利用」。在這個地緣政治背景下,就更能理解為何北京近年強硬打壓香港民主運動,因為任何將香港推向民主自治的改革,都會阻礙北京建立「紅色中國前哨」之計劃。

香港在中美鬥爭的最前線

這個「香港-美國-中國」的三方地緣政治故事,揭示了香港自冷戰以來,始終處於中美鬥爭的最前線。

在 1950 至 1970 年代的兩極冷戰時期,當美國以「圍堵政策」(containment policy)阻止蘇聯和中國輸出共產革命之時,華府將香港視作「自由世界前哨」;同時,北京卻以「長期打算、充分利用」政策,以香港為突破口繞過美國圍堵。這是中美鬥爭的第一回合(1950 至 1970 年代)。

1972 年尼克遜訪華後,由卡特到奧巴馬的歷任美國總統,都尋求以「接觸政策」(engagement policy),將中國整合到由美國主導的國際秩序。在這個脈絡下,香港被美國視作「變革推動者」,盛載著美國人在「接觸政策」下推動中國自由化的期望。同時,北京也完全認識美國「和平演變」中共政權之計劃,更加深知香港就是美國的「特洛伊木馬」(Trojan Horse),因此在主權移交後初期採取防禦策略,嚴防香港的「井水」影響中國的「河水」。由 1972 年起計四十多年,美國的「接觸政策」明顯失敗,中國固然未有自由化,把香港視作「變革推動者」也純屬幻想;反之,中國在這段時間崛起成新霸權,以「專制資本主義」(authoritarian capitalism)在全球擴張,甚至成功收服香港這隻「特洛伊木馬」、並逐步將之轉型為「紅色中國前哨」。這是中美鬥爭的第二回合(1972-2016)。

2017 年 1 月特朗普上台後,迅速改變對中政策,拋棄傳統的「接觸政策」,採納全新的「對抗戰略」(competitive approach),在貿易、科技、情報、軍事等多方面全面抗衡中國。在這個中美鬥爭的第三回合中(2017 至今),一個懸而未決的問題是 -— 香港在特朗普的新對中政策下,到底有何角色?

美國在香港的選項

概念上,美國在香港有三個可能選項。

第一個選項,是維持「原則性放任政策」(principled hands-off approach),即警告中國不應干預香港自治、但不調整《美國-香港政策法》。這個選項的理據,是美國承認香港主權屬於中國,因此不直接介入香港事務。這個選項的缺點,可謂顯而易見。美國自 2014 年雨傘運動以來,就已經在實行這個選項,但幾年來儘管美國不斷警告,香港的自治狀況仍不斷惡化 — 事實上,北京認定美國只是光說不練,美國在香港事務上正淪為無牙老虎。此外,在這個選項下,中國將能輕易將香港建立為「紅色中國前哨」,那麼香港仍享有的區別待遇,客觀上將成為美國對中國制裁的最大漏洞。

第二個選項,是對香港實行整體性制裁(territory-wide sanctions),即暫停部分或全部給予香港的區別待遇。這個選項在現行的《美國-香港政策法》下,可透過總統行政命令實施。這個選項的理據,是美國判斷當前的一國兩制,是對美國國家利益的威脅,而美國並無方法(或已經太遲)阻止中國將香港建立為「紅色中國前哨」。美國一旦實行這個選項,即使只是局部實施(例如對香港進行科技禁運),都會嚴重打擊香港的國際金融中心地位,對中國經濟將是致命打擊(基於中國對香港金融無可替代的依賴)。當然,這是一個「核武選項」,因為不但北京和其在港代理人會被打擊,一般香港巿民也會受到衝擊。同時,暫停部分或全部給予香港的區別待遇,客觀上等同美國帶頭對香港實施一國一制,這明顯違背美國多年來支持一國兩制的立場、也違反把香港列入「自由開放印太秩序」的計劃。

第三個選項,是對香港實行個別制裁(individual/entity-targeted sanctions),即美國對破壞香港自治的個別人士/組織,實行凍結資產和禁止入境等措施。程序上,這個選項涉及將相關條款引入現行的《美國-香港政策法》,或全面採納拖延多年的《香港人權民主法》。這個選項的理據,是要將北京在港代理人與香港巿民區分開來,因為北京對香港自治的干預,其實大多透過在港代理人執行(例如由選舉主任取消民主派候選人資格、由入境主任拒絕馬凱入境、由社團事務主任禁止香港民族黨運作、由親中立法會議員通過一地兩檢法案)。客觀上,這個選項將有兩個效果,一是大大增加北京在港代理人破壞香港自治的成本,以制衡避免香港自治進一步倒退;二是支援香港民主派的自治運動,令香港在印太秩序下再成為「自由世界前哨」。但這個選項肯定會引發北京強烈反彈,令香港成為中美攤牌的戰場。除非美國有一個切實可行、可長遠推動香港自治的計劃並決心付諸實行,採納這個選項將把香港推向政治不穩。

美國總統甘迺迪曾經說過:「管治,就是敢於決定。」美國現時正處於對港政策的決定時刻。怎樣選擇,取決於美國當局如何研判香港在新冷戰的角色。

香港人的聲音在哪裡?

在中美新冷戰下,除了大國的利益,香港人的聲音在哪裡?在「紅色中國前哨」與「自由世界前哨」拉扯之間,香港是傾中、傾美、還是尋求某種平衡?在地緣政治的大國遊戲下,細小政體的自主空間固然有限,但歷史上也不乏「弱者槓桿」(leverages of the weak)的事例,冷戰時期的奧地利和英治香港都是表表者。

無論如何,香港人總不能只當旁觀者,否則必然在這場地緣政治鬥爭中成為典當品。香港人要盡全力出聲,捍衛香港作為對全世界開放的「國際自治政體」(internationalized autonomy)。當然,今天的香港特別行政區已非英治香港、新舊冷戰的情況也有所不同。但路多難行,都要想辦法行吧。

 

延伸閱讀:
香港前途宣言/方志恒
從世界思考香港前途/方志恒
閱讀《香港革新論 I》
閲讀《香港革新論 II》

本文章原刊於《星期日明報》,特別嗚謝作者及《星期日明報》授權轉載。
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