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民生與環境的衝突?— 解析中國限電與煤炭依賴問題

【文:梁錫嵐、何正男】

今年九月以來,中國十多個省份對工業限電,東北三省更因電網缺口,對居民限電。多省有工廠停工,遼寧一間鑄業公司因排風系統停電致煤氣泄露,導致 23 人有煤氣接觸反應,需要送院。東北三省出現醫院和學校停電、交通混亂的情況。

曾有内地自媒體指中國限電是國家為了「向美國輸出通脹」,但文章一出便惹來反駁,央視也批評。中國近期限電的主因是什麽?我們將從三方面解釋:(1) 出口訂單急增,(2) 動力煤價格急升、同時庫存不足,(3)「能耗雙控」政策。

另外,中國過往數十年也有煤炭產量反覆升跌的問題,以往也曾有限電。這與中國的經濟軌跡與環境政策有何關係?減少煤炭的環保政策又是否必然與經濟民生有衝突?

中國近期限電的主因

(1) 中國出口訂單量激增:根據廈門大學中國能源政策研究院院長林伯強所言,缺電原因基於今年用電增速,一至八月電力達 12%,而往年電力增速在於 5-6%,令地方措手不及。疫情下全球大多工廠停擺,東南亞受變種病毒影響無法生產,只有中國工廠繼續開工生產,國際訂單於是流向中國。根據中國海關總處數據,2021 年 1 月至 8 月,中國出口比 2020 年同期增長 33.7%,比 2019 年同期增長 30.3% [1]。中國製造業增長強勁,工廠自然有更大能源需求,令能源缺口出現。

(2) 煤碳價格急升、庫存不足:今年電力需求大增,電力產能卻未有提升。根據中國統計局數據,今年水力發電比去年同期收窄 1%,而火力增長也比去年同期上升 0.3%,發電量不足自然形成電荒。電荒一個最重要原因是動力煤價格高企。所謂動力煤就是作為動力原料的煤。今年國際能源市場受疫苗面世、恢復生產等利好消息影響,令動力煤價格急升。由 2021 年至今動力煤價格已由 660 元上升至 1,200 元。煤價上升引發市場投機效應,令煤價進一步升高。

同時,中國電廠的煤炭庫存處於歷史低點,供需嚴重失衡。這是因為中國使用潔淨能源的政策。為了應對氣候暖化、減少霧霾、實現經濟轉型,中國「十三五規劃」(2016-2020)有「去煤」計劃,關閉大量小型煤礦。2020 年,中國煤電裝機佔所有裝機容量的比例首次降至 50% 以下。[2]

由於市場投機、供需嚴重失衡,現時煤價高企。中國為保障民間用電而固定電價,因而電價不能隨意上升。現時發電廠每生產一度電,便會帶來虧損,因而不願意發電。

有分析指煤價高企與中國拒絕澳洲煤有關,但澳洲煤佔中國煤炭總用量不到 2%,其中只有 60% 是動力煤,因此關係不大 [3]。

圖片來源﹕財經 M 平方

(3) 能耗雙控政策:除外圍環境和燃煤價格外,中國能耗雙控政策也有影響。中國在「十三五規劃」開始,提出控制能源消費總量和能耗強度,所謂「能耗強度」,就是每 GDP 所消耗的能源量。每年中央政府會為各地提供雙控指標,而今年正正是十四五規劃第一年,頗為關鍵。中國政府希望力爭 2030 年「碳達鋒」、2060 年「碳中和」,今年數字會影響到之後的期中目標、期末目標,而上半年因疫情後工廠訂單急增,不少地方政府不能達到中央目標 [4]。

2021 年 8 月,國家發展和改革委員會(國家發改委)發佈「2021 年上半年各地區能耗雙控目標完成情況晴雨表」,指青海、廣東等九省的能耗强度不降反升。通知印發的 20 日起,將暫停這九個省「高耗能、高污染」[5] 項目的節能審查 [6]。國家發改委 9 月又發佈《完善能源消費强度和總量雙控制度方案》,指各省的能耗雙控結果,將作為幹部主管部門對省級領導班子綜合評價的重要依據,工作不力的地區負責人將被問責 [7]。這令各省政府提出更強硬的減產、減能措拖,包括強制限電等 [8]。

中國煤炭產量的反覆

過去數年的能源轉型政策導致煤炭庫存量低、供應不足,是現時限電的重要原因。過去中國煤炭的產量和使用量時有升跌,也有供應不足導致限電的情況。這往往源於經濟發展與環境政策的變化。

數據來源:Our World in Data [9]
數據來源:Our World in Data [10]

中國擁有世界第三大煤儲量,能源長期以煤炭為主。能源使用之中,好一部分用以發電。中國的發電也是以煤炭為主。

1978 年,中國改革開放,各行業迅速擴張,20-30% 的工業產能卻因電力不足而無法實現。1982 年,鄧小平提出「發展是第一要務」的口號,各大礦井生產加速。[11]

1983 年,中共提出《關於加快發展小煤礦八項措施的報告》,允許群眾集資辦礦。鄉鎮集資小礦迅速崛起,1993 年,集體和個體小煤礦產量甚至超過了中國國有重點煤礦。[12]

1998 年,亞洲金融風暴令能源需求下降,加上鄉鎮小礦的死傷事故較多,中央政府要求三年内關閉六萬個鄉鎮小礦 [13]。從 1996 年至 2001 年,煤炭的能源佔比從 74% 降至 69%。不過,此期間燃煤發電一直徘徊在 76%-77% [14],反映中國缺乏其他發電來源。

2002 年開始經濟增長率回升,高耗能的重工業(鋼鐵業、水泥業等)增長,導致能源需求大幅增長,開始有許多商業能源短缺問題。2002 年有 12 個省「拉閘限電」[15]。中國以增加煤炭供應確保能源安全,許多鄉鎮煤礦重啓。從 2001 年至 2007 年,煤炭的能源佔比從的 69% 升至 74%,電力佔比從 77% 升至80%[16]。

2008 年全球金融危機,中國的能源需求放緩。政府的四萬億刺激措施著重投資基礎建設,令重工業產品的需求增長,能源需求和煤炭產量也增長 [17]。

2012 年,中國煤炭產能過剩的問題開始浮現。當年總產能約 39.6 億噸,產能剩餘 3 億噸左右。2015 年,煤炭的產能剩餘達 20 億噸 [18]。2013-2015 年,北京及北方地區有多次霧霾,其中一個主因是燃煤設施。

從 2013 年至 2017 年,中國的煤炭產量緩緩下降,電力佔比從 73% 降至 65% [19]。2013 年,中央政府提出《大氣污染防治行動計劃》,減少煤炭消費。2015 年,中共中央財經領導小組提出「供給側結構性改革」,要求關停過剩煤礦,去除過剩產能和庫存,這也成為「十三五」的政策。2016 年,國家發改委、國家能源局發出《關於促進我國煤電有序發展的通知》,要求約束煤電的批核規模。[20]

然而,2018 年中國出現電力缺口,雖然整體供應過剩,但高峰時期不足 [21]。2018 至 2020 年間,各省批核的煤電裝機增加,2019 年上升 63.1%,2020 年上升 231.6% [22]。

2020 年 9 月,中國宣佈爭取 2030 年碳排放達到峰值,2060 年實現碳中和。2021 年,提出「嚴控煤電」,新批准的煤炭項目大幅減少。然而,最近由於電力缺口,國家發改委批覆了之前停產的煤礦。

民生與環境必然對立?

中國用煤如此的反覆,似乎顯示經濟發展與環境保護的張力。不過,這樣的對立並非必然。

首先,中國是否必然要用煤炭?

國際可再生能源機構(IRENA)的 2014 報告指出,中國的可再生能源尚有許多潛力未被使用。若然按照 IRENA 的方案加大投資,2030 年中國可再生能源佔能源比例 26%(現時 13%)、電力比例 40%(現時 29%),同時燃煤發電降至 43%(現時 61%)[23]。2015 年 iScience 的一份報告指出,若中國未來大幅增加太陽能、風能使用,再配以儲存措施,可在 2040 年前淘汰燃煤發電 [24]。

中國在建設可再生能源設備方面有一定成果,2019 年中國的風電機組佔全球 34%,太陽能機組佔全球 35%。不過,發展可再生能源、淘汰煤炭的道路仍然曲折。可再生能源如風能、太陽能供應較不穩定,較難預期發電量,因而電網公司較重視煤炭發電,工廠也較為依賴這種發電模式。可再生能源的儲存技術有所提升,不過其發電、儲能成本現時仍比煤炭高。風能、太陽能多集中在西北部、需要電網輸送至東部經濟較發達的地區,電網若需要輸送高比例的可再生能源,也需要更新 [25]。目前,中國可再生能源在資金及配套方面仍有不足。另外,有些地方政府希望保留煤礦,以保證就業和稅收 [26]。近來《端傳媒》的一篇報道也指出,陝西銅川市的煤礦關閉了,卻似乎難以轉型至「數字城市」、「旅遊城市」,當地人對未來生計感迷茫 [27]。如何安置和協助受經濟轉型影響的勞動者,是需要謹慎處理的問題。

單一國家未必能只靠國内資源便做到 100% 可再生能源發電,但全球協作卻可能。2009 年 Scientific American 的文章指出,全球 2030 年 100% 使用可再生能源是可行的(風力 51%、太陽能 40%、水力 9%),其引用的一個加州研究亦顯示可再生能源不同種類的結合,可以避免能源不穩定的問題[28]。

加州的研究顯示,若地熱能、風能、太陽能、水能結合使用,可每天 24 小時都提供充足能源。

Scientific American 的文章也指出,各國需要投資在一些較偏遠、能製造較大能量的地方(如北美大平原的風能、美國西南部的沙漠等),再接駁至城市。這也意味著,自然條件較差的國家需要國際協助。

除了能源來源的問題,各國的能源使用分佈也值得檢視。上世紀 80-90 年代,製造業向中國轉移。2000 年代,中國成為全球最大的鋼鐵、水泥、鋁等產品的生產者。重工業頗為耗能,尤其中國有許多出口產品,因數量大、運輸問題而增加碳排放。自 2015 年起,中國推出「去產能」的政策,去除鋼鐵、煤、鋁等重工業的過剩產能。現時中國亦積極推動經濟轉型,轉向高科技行業、高端製造業、先進服務業。不過,這是否只意味著,問題轉移到了其他國家?

在全球市場的競爭中,各國都要無止境地追逐利潤。發達國家為節省成本,將工廠及污染轉移到發展中國家,發展中國家也需想盡辦法爬升產業鏈。在這樣的社會經濟結構下,國際協作變得奢侈。然而,最終的環境代價需要共同承受。解決方向必然需要重構一個不以利潤為目標、真正為人的需要而服務的社會經濟制度,達致真正的國際協作,令各國可以分享可再生能源技術、地理及社會資源,並重新安排產業分工。地方的工農業不再是弱勢的象徵,而是能夠減省運輸能源、保育土地的方法,且可減低因突發事件(如今次疫情)而斷絕產業鏈的風險。

此外,任何意願良好的政策,都需要因地制宜,並獲得民衆的認可。若政策指標過硬、地方應變的空間或能力低,在條件不成熟的情況下硬推政策,自然有衝擊民生的風險。今年中國部分地方强制限電以達成「能耗雙控」,有這樣的情況。另一例子是,2017 年京津冀地區推行「煤改氣」,有因天然氣供應未穩定就强推的問題,導致民衆冬天無法取暖 [29]。民衆也表達了天然氣因需求急增而價格高、各地補貼不一的問題。隨著「煤改氣」的範圍擴大,山西、陝西等地區也有類近問題,甚至有官員在農村沒收煤炭和火炕、封火炕 [30]。由於民衆反感,2019 中央政府提出「因地制宜」[31]。

如果我們的社會能不以利潤為依歸,並尊重民衆和社群的意志,民生與環境將不是對立的選項。願能共同推動社會公義與環境公義!

最後也需聲明:我們(筆者)並非能源政策的專家,自知以上分析有簡化、值得商榷之處,尤其是可再生能源的潛力及發展問題。不過有見坊間討論較少,又深感此議題的重要性,所以斗膽抛磚引玉。如蒙賜教,不勝感激。

 

[1] BBC:中國拉閘限電衝擊居民生活背後三個原因,2021 年 9 月 28 日
[2] 人民日報:煤電裝機容量佔比首次降至 50% 以下,2021 年 2 月 7 日
[3] BBC:中国多地轮流限电背后:疫后经济复苏与能源改革,2020 年 12 月 24 日
[4] 財經新報:中國為何這次大限電、停產?原來「能耗雙控」背後太多因素造成,2021 年 9 月 27 日
[5] 即能耗五萬噸標準煤及以上的項目
[6] 国家发展改革委办公厅关于印发《2021 年上半年各地区能耗双控目标完成情况晴雨表》的通知
[7] 国家发改委:完善能源消费强度和总量双控制度方案(p.6-7)
[8] 財經新報:中國為何這次大限電、停產?原來「能耗雙控」背後太多因素造成,2021 年 9 月 27 日
[9] Hannah Ritchie and Max Roser, China: Energy Country Profile. Home Energy By country, Our World in Data
[10] Hannah Ritchie and Max Roser, China: Energy Country Profile. Home Energy By country, Our World in Data
[11] 楊鈺:減碳承諾下的兩座煤城:失去煤的冷清無措,燃煤正旺的不見未來,端傳媒
[12] 楊鈺:減碳承諾下的兩座煤城:失去煤的冷清無措,燃煤正旺的不見未來,端傳媒
[13] Philip Andrews-Speed (2012). Governance of Energy in China–Transition to a Low-Carbon Economy. Palgrave Macmillan.
[14] Hannah Ritchie and Max Roser, China: Energy Country Profile. Home Energy By country, Our World in Data
[15] BBC 新聞網:中国多地轮流限电背后:疫后经济复苏与能源改革,2020 年 12 月 24 日
[16] Hannah Ritchie and Max Roser, China: Energy Country Profile. Home Energy By country, Our World in Data
[17] Philip Andrews-Speed (2012). Governance of Energy in China–Transition to a Low-Carbon Economy. Palgrave Macmillan.
[18] 楊鈺:減碳承諾下的兩座煤城:失去煤的冷清無措,燃煤正旺的不見未來,端傳媒
[19] Hannah Ritchie and Max Roser, China: Energy Country Profile. Home Energy By country, Our World in Data
[20] 北極星電力網新聞中心:2020 年煤電核准熱潮不可在“十四五”期間重演,2021 年 3 月 30 日
[21] 綠色和平:電力“十四五”需科學滿足尖峰負荷靠新增煤電補缺口每年或浪費 70 億元,2020 年 6 月 23 日
[22] 北極星電力網新聞中心:2020 年煤電核准熱潮不可在“十四五”期間重演,2021 年 3 月 30 日
[23] 國際可再生能源機構:可再生能源前景:中國,2014 年 11 月
[24] Fredrich Kahrl, Jiang Lin, Xu Liu, Junfeng Hu (2015). ‘Sunsetting coal power in China’, iScience, Volume 24, Issue 9.
[25] 國際可再生能源機構:可再生能源前景:中國,2014年11月
[26] Idun Haugan (28 February 2020). The History of China’s Green Energy Revolution.
[27] 楊鈺:減碳承諾下的兩座煤城:失去煤的冷清無措,燃煤正旺的不見未來,端傳媒
[28] Mark Z Jacobson, Mark A Delucchi (2009). A Path to Sustainable Energy by 2030. Scientific American.
[29] BBC:中國入冬強推「煤改氣」致部分地區民眾無氣受凍,2017 年 12 月 4 日
[30] HK01:山西陝西嚴寒下收煤拆爐水泥封村民火炕 網民斥「雪中奪炭」,2021 年 1 月 4 日
HK01:地方官「拆爐封炕」恐致捱凍 限煤令何以淪「離地」兼「奢侈」?,2021 年 1 月 7 日
[31] 國際燃氣網:從“煤改氣”到“燃氣下鄉”,2021 年 4 月 8 日

原刊於《夜貓》,作者授權轉載

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