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【書摘】吳靄儀《拱心石下──從政十八年》 :反對「廿三條」立法的抗爭

2020/6/3 — 16:25

今天回望:反對立法,我們做錯了嗎?

2016年8月30日,我應邀參加港大法律系一個回顧23條立法的座談會。舉辦者匯集多項資料及文獻,協助我們重温,其中包括法律學者Carole Petersen敍述事情始末及主要爭議的報道。1 這篇報道中肯簡潔,對議題有深刻了解,是我看過關於23條立法最好的敍述和評論。13年後,試從一個局外人的角度重看整件事,有助自己的反思。

概括而言,當年支持立法,無非是兩個理由:一是在《基本法》第23條之下,特區有立法的責任;二是全世界的國家都有保障國家安全的法例,不見得立法就會違反人權,而香港人的人權已受到《基本法》保障。至於為何在這些大原則之下香港仍有這麼大的恐懼,支持者差不多一致歸咎不信任政府的「反對派」興風作浪。

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的確,如果極力喚起市民注意是「興風作浪」,我們有份興風作浪;的確,如果我們不「興風作浪」,23條立法就大有機會順利通過。顯然,如果對政府建議的批評是正確的話,通過這樣的法例,是會令香港的人權自由更加危險,但也會有人問,這一場激烈反對有效嗎?即使有點用處,剔走了一些不妥的想法,但卻因而激化了中央和特區之間的矛盾,是否得不償失?如果我們改為以支持立法換取修改某些建議,會不會同樣奏效而避免付出代價?23條一天不實施,中央一天對特區不信任,2002–2003年提出立法,事後回顧,可能已是好的機會,之後客觀形勢惡化,尤其在雨傘運動、「港獨」冒起之後,更難想像特區政府能拿出一條更温和的立法草案,亦難以想像中央會接受;而即使拿出温和合理的草案,2016年換屆選舉之後的立法會,也難以想像不會更激烈地反對。那麼,當年反對,是不是反對錯了呢?

平情而論,政府提出諮詢文件之前,確實有聽取法律界意見。法律界最擔心政府以採納內地國家安全法的相關條文,立法通過成為香港法例,不是沿用普通法制的概念和立法方式,而律政司的建議,也是用修改現時已有的法例的方法來實施23條。大律師公會原先認為無須訂立新的「分裂國家」罪和「顛覆」罪,現有法例已足以做到,但政府不接納,仍認為訂立這些罪名較妥,這是出於政治考慮,本身無可厚非,適當與否,要看所立的法例的條文內容。律政官員在法律層面的用心,我們身為同業,自然看得出來,我甚至相信,任由他們草擬法例,應該不難做得更好。問題是律政司在23條立法上做不了主。梁愛詩自己也接納作主的是保安局,而保安局是從政治上考慮,聽命於中央。

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在這件事上,法律要求與政治任務互相衝突,草擬出來的產品,不幸就成了一個「怪胎」:律政司堅持用普通法的草擬,修改原有的法例,相信遇到的一大困難,就是被原有條文的過時結構和措詞綁手綁腳。不放寬明顯不合現代人權法則的條文,一定會遭到反對,甚至被法庭否決;但過度放寬,又恐怕不合中央旨意。若要重頭草擬,讓條文順暢而又寬緊得宜,則不但雙方都不討好,而且根本不夠時間。草擬一條複雜的法例,須考慮周詳,反覆推敲,不是保安局要求的短短幾個月內可以按常規做到。不肯徇眾要求,先發表白紙草案作為諮詢的基礎,原因就是時間表,害怕夜長夢多。在整個諮詢過程中,負責草案的律政專員區義國無論多麼耐心解釋法理,也被葉劉淑儀專橫跋扈的負面政治信息蓋過。

民眾力量 不可忽視

我相信,即使我們能閉門商議,即使律政官員私下覺得我們的意見合理,若民間沒有重大的反對,他們也不會得到保安局同意接受意見。

「興」這個「風」,「作」這個「浪」,動員了多少人的多大精力,有興趣的話,其實有數可計,因為有兩個資料庫:一是立法會的文件檔案,可以翻查出席公聽會的人和團體的數目,和他們遞交了多少份書面意見;2一是學者專業分析的意見報告,顯示諮詢期內各種立場的簽名運動和一人一信,及呈交的意見書。兩者之外,還有不下三百七十多篇主要的公開發表及報刊上的聲明和評論。最後就是六萬羣眾上街。

這麼堪稱史無前例的動員,究竟換來了多少成果呢?沒有得到白紙草案,政府急不及待刊憲發佈《國家法》草案,連討論諮詢結果的步驟也省掉,但政府聲言已經聽取民意,會對原先的建議有所修改──這些可說是民意成果的修改,並沒有觸及核心,但亦不能說完全只屬裝飾門面。

為顯示政府的讓步有何不足,23條關注組發表了《藍紙草案有甚麼不好?》小冊子,其實我認為也不應小覷這次反對行動的最終效力。因為我們在接着下來,在審議草案的艱辛過程中,繼續一步一步,步步進迫,繼續邀請公眾陳述意見,每項條文都不放過,迫使政府提出修正案,修改草案。政府願意作的修正,直至最後,都不肯觸及核心,例如《明報》早在諮詢文件公佈之日已提出的三大憂慮,就完全沒有得到回應,直至2003年七一遊行之後,7月5日,行政長官才「降旨」修正,登報宣佈「三大讓步」,換取7月9日如期立法。這個最後讓步,正是解除最初的三大疑慮。

後來,因為田北俊辭去行政局職位,政府失去自由黨在立法會的六票,無法不押後立法程序。有些人認為,田北俊一人阻止了50萬人擋不住的23條立法,其實他只是「壓斷駱駝背的最後一根稻草」,沒有巨大的公眾力量,政府是不會讓步的,而田北俊的辭任,也不是突然而來的覺悟;政府7月5日的讓步,不是一次遊行突然得到,而是一擊又一擊,終於推倒高牆。3

有沒有最有利的方案?

可是,成功阻擋政府通過惡法,只是消極的成就。問題是,如果我們有選擇,與當局一起坐下來,商討合作,通過一條公眾可以信賴的法例,完善實施23條,一勞永逸,是否一個對香港更有利的做法?選擇反對,而只能全力反對,我們是否做錯了呢?實情是,做得到,這的確會是最好,但可惜即使事後孔明,也很難看到怎可能做到。首先,一如上述,政府為了種種政治考慮,選擇以早已過時的殖民地法例為文本,在這個本子上作局部的增刪修改,根本一開始方向就錯了。刊憲的法案,就像一件為了節省布料而裁壞了的衣裳,是怎樣改也不能改成一件舒適得體的衣服的。即使特區成立以來,大局尚算穩定,但香港人對中央的信心仍十分脆弱,在香港經濟及文化關係密切的各國,對「一國兩制」仍抱着觀望態度。23條立法,除非以保障人權自由為先,真正體現「自行立法」,否則難望得到接受,但保安局局長過度自信,她主導的結果,自以為以國家安全為先,連串負面反應可以預料。

但以上的情形如何能避免?莫說特區政府為怕中央生疑,一早就不敢與法律界合作,就算真能互信合作,很快也會出現法律原則與政治綱領之間的基本衝突,最後拆夥收場。這是特區政府的悲哀,也是香港法律發展的不幸。

由是,若有一天特區政府重提23條立法,我也不會主張以上一回胎死腹中,修改又修改過的法案作為草稿,但上一回已爭取到的讓步,無論如何也不能走回頭。

一切還是值得

回想起來,當年傾力反對立法也不是完全消極的,因為在抗爭的過程中,我們體驗到香港的人權法治及一國兩制受到威脅,世界各方的法律同業、政府、議會、人權組織,都會熱切施以援手。23條立法的抗爭所凝聚的力量,及喚醒國際對香港關注,都是對香港未來的保障一個重要的得着。法案撤銷後,香港又回歸平靜,淡出國際舞台,但十年之後,87枚催淚彈催生了雨傘運動,香港的危急與抗爭,又展現於世界眼前,而維護香港的力量又再湧現,這都是如果我們當年沒有極力反對23條立法,今天所不會看到的。

說到底,要是當年我們沒有堅持反對,政府成功通過《國家安全》條例草案,對後來的雨傘運動會有甚麼後果?無論細節如何,說得通還是濫用法律,那些純真的年輕人,就可能要面臨顛覆中央政府、分裂國家、煽動叛亂等重罪,及這些罪名的嚴重後果。更大可能,雨傘運動、佔領中環的「大殺傷力武器」構想根本不會發生,因為戴耀廷教授所建議和平靜坐佔領中環的「公民抗命」,所涉及的違法行為,只是「未有不反對通知書」而集會、阻街、公眾地方行為不檢一類輕微罪行,但假若通過了23條立法,召集數千上萬人集會,持續阻塞通道,意圖癱瘓香港的金融中心,旨在迫使中央改變或收回八三一政策方案,可能觸犯的就是顛覆、煽動叛亂的罪名,每一份發動人參加佔中運動的刊物,可能已是煽動性刊物,後果嚴重,沒有多少人能冒得起最高判處終身監禁的風險和代價,戴教授也沒可能呼籲青年人犯這等重罪。至於雨傘運動之中或之後,呼籲命運自決、鼓吹香港獨立,時刻招致分裂國家罪名。我們不能斷言法庭最終會如何裁決,但藉詞調查罪案,警方已可對抗爭者造成極大的損害,令絕大多數人噤若寒蟬。單是這一考慮,已足令我深信,當年值得出盡全力,阻擋立法。

(摘自吳靄儀《拱心石下──從政十八年》第四章〈反對「廿三條」立法的抗爭〉第167-173頁)

吳靄儀《拱心石下──從政十八年》

吳靄儀《拱心石下──從政十八年》

註:

1. Carole Petersen, “Hong Kong’s Spring of Discontent: The Rise and Fall of the National Security Bill in 2003” in Fu Hualing, Carole Petersen and Simon Young, National Security and Fundamental Freedoms : Hong Kong’s Article 23 Under Scrutiny (HKU Press,2005).

2. 數字及內容全部可在立法會官方網頁查閱。事務委員會有關23條立法討論見:http://www.legco.gov.hk/yr02-03/english/ajls/general/ajls0203.htm#0203;法案委員會會議及文書見:http://www.legco.gov.hk/yr02-03/english/bc/bc55/general/bc55.htm#55。

3.  一個有趣的例子是有關禁制組織條文的修正及最終取消。根據政府建議,在內地被明令取締的組織(英文文本是“prohibited… as officially proclaimed by means of an open decree”),在香港的從屬組織也會被保安局局長取締。草案委員會指出,條文的英文文本不妥,因為內地當局的“open decree” 不知是指甚麼法令,因為內地似乎沒有這個名稱。政府不得已在6月16日提出修正案,英文文本改為 “officially announced by means of an open proclamation”,中文文本不變。豈料早一天,在大律師公會及兩間大學的法律系合辦的研討會上,熟悉內地行政的前美國總商會主席康原(John Kamm)指出,大陸根本沒有機制「明令」禁制危害國家的組織,令政府十分狼狽。另方面,由於香港的組織多用公司注冊,取締這些組織是將其清盤,做法波及公司條例的法則,並無顧及股分持有人及債權人在現行法例之下受保障的權利。本港著名公司法專家Winston Poon SC 大發雷霆,寫信斥責政府無知,政府迫得大幅修改,但愈改愈麻煩,我把有關文件交給代表商界的田北俊,問他政府有沒有諮詢過「業界」,他十分訝異,馬上炮轟政府。因此未到7月5日成命收回,有關條文已負創纍纍,結果撤銷也罷。

 

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