國際特赦組織香港分會製圖

【人權學堂】面對人道罪行,聯合國除了譴責,還可做甚麼?

當衝突和內亂爆發,國家及其軍隊犯下種族滅絕、屠殺平民等罪行時,究竟以聯合國為首的國際社會除了譴責外,還可以做甚麼?

理論上,聯合國安全理事會(安理會)為維持或恢復國際和平,可以對特定國家實施武器禁運、經濟制裁、旅遊禁令等制裁手段,甚至在衝突各方同意下,派駐維和部隊(peacekeeping force)進行停火監察、衝突調停等任務。至於針對違反國際法的人道罪行,聯合國亦能指派人權專家進行調查或成立特別法庭,追究人權侵害者的刑責。

然而聯合國往往礙於各國外交角力和政治考量,無法即時有效地介入,過去其應對種族滅絕、地區衝突的做法,都曾引起國際社會爭議甚至嚴厲批評。

聯合國安全理事會為維持或恢復國際和平,可以對特定國家實施武器禁運、經濟制裁、旅遊禁令等制裁手段。(圖片來源:聯合國)

緬甸軍事政變:聯合國安理會僅譴責施壓

以今年初爆發的緬甸軍事政變為例,聯合國緬甸事務特使 Christine Schraner Burgener 曾經警告,截至今年 6 月,維持了五個月的政變已造成至少 600 人死亡、6,000 人被捕和過萬名難民逃到鄰國,糧食供應和衛生系統瀕臨崩潰,促請安理會採取「及時的支援和行動」(timely support and action)。[1] 

雖然聯合國大會在今年 6 月初通過決議,譴責緬甸軍政府,並呼籲各國對緬甸實施武器禁運,但礙於中國、俄羅斯等安理會常任理事國的施壓,安理會很難採取如制裁等更實質的措施,目前最「強硬」的表態,已經是今年 3 月安理會一致通過「強烈譴責」緬甸軍方對和平示威者使用武力。[2]

礙於中國、俄羅斯等安理會常任理事國施壓,聯合國很難對緬甸軍方採取如制裁等更實質的措施。圖片來源:STR/AFP via Getty Images

波斯尼亞戰爭:維和部隊難阻種族滅絕

維和部隊是聯合國維護地區局勢穩定的一項軍事手段,任務內容包括監察停火、防止衝突、人道救援等,由各成員國提供人員和攤分開支。但要派出維和部隊的門檻非常高,包括要獲得安理會五大常任理事國全數贊成以作出授權、得到衝突各方同意等。維和部隊的派遣就如其他安理會的決議,主要取決於常任理事國的外交取態,只要任何一個常任理事國行使否決權,就難以成事。

維和部隊是聯合國維護地區局勢穩定的一項軍事手段,任務內容包括監察停火、防止衝突、人道救援等。圖片來源:Logan Abassi UN / MINUSTAH

但即使派出維和部隊,亦未必能阻止種族滅絕、屠殺等慘劇發生,因為維和部隊不但受制於聯合國的調動,部隊亦只能在自衛和執行任務時使用武力,在惡劣局勢中角色相當被動。例如,聯合國 1995 年在波斯尼亞和黑塞哥維那(簡稱波黑)城市斯雷布雷尼察(Srebrenici)的維和行動中,就無法阻止塞爾維亞軍隊屠殺波斯尼亞平民、犯下種族滅絕罪行。

當時聯合國已將該城劃為「安全區」,但塞爾維亞軍隊仍然攻入城市,大量難民湧到維和部隊基地避難。迫於軍事弱勢和超出負荷的難民數量,維和部隊最終驅逐 5,000 名波斯尼亞平民,導致他們部份人被塞軍運走並遭到屠殺。據估計,「斯雷布雷尼察大屠殺」共導致 8,000 名平民被殺,海牙國際上訴法庭於 2017 年裁定聯合國維和部隊對慘劇「明知而不作為」,未盡保護平民職責,要為死難者負上部份責任。

1995 年,聯合國維和部隊無法阻止塞爾維亞軍隊在斯雷布雷尼察屠殺波斯尼亞平民。(圖片來源:電影《突襲安全區》(Quo Vidas, Aida?)劇照)

聯合國特別法庭:遲來的公義?

種族滅絕、危害人類罪和戰爭罪是少數可以由國際刑事法庭(International Criminal Court)根據《羅馬規約》(Rome Statute)進行檢控和審訊的嚴重罪行,然而美國、中國和俄羅斯三個聯合國安理會常任理事國,以及全球約三分一國家(包括印度、馬來西亞、白羅斯、以色列等),均沒有簽署及加入(或已退出)《規約》,國際刑事法庭對這些非締約國沒有司法管轄權。

鑑於國際刑事法庭亦沒有屬於自己的執法部隊,在調查、通緝、拘捕和引渡嫌犯時非常依賴各國配合,過去亦曾發生如蘇丹前總統巴沙爾(Omar al-Bashir)因危害人類罪和戰爭罪,自 2009 年被國際刑事法庭通緝,但他仍於 2015 年到南非出席非洲聯盟峰會,卻未有被作為《規約》締約國的南非逮捕,甚至讓他結束行程後返國的醜聞。在巴沙爾被國際通緝的十年間,更曾作為國家元首曾出訪中國、埃及、沙特阿拉伯等多個國家,直至他在 2019 年被政變推翻後,才因貪污等罪名在蘇丹的監獄服刑。[3]

儘管如此,聯合國過去仍曾成功透過特別法庭追究人權侵害責任,例如安理會於 1993 年成立前南斯拉夫問題國際刑事法庭(International Criminal Tribunal for the former Yugoslavia),以審判南斯拉夫內戰期間的人道和戰爭罪行,其中在上文提到的「斯雷布雷尼察大屠殺」中指揮軍隊屠城的塞族司令姆拉迪奇(Ratko Mladić),被裁定種族滅絕等罪成,判處終身監禁。[4]

另外,聯合國於 2003 年亦與柬埔寨達成協議,成立特別法庭審判 1970 年代在國內進行大屠殺的「紅色高棉」(又稱赤柬)政權高層。事隔逾三十年,前赤柬高層農謝(Nuon Chea)、喬森潘(Khieu Samphan)、S-21 集中營負責人康克由(Kang Kek Iew)等人因種族滅絕、危害人類等罪,被判終身監禁。可惜的是,部份主事者如前赤柬領導人波爾布特(Pol Pot)在受審前已經去世,司法公義來得太遲。[5]

聯合國在人道救援前線的身影

如果我們只聚焦安理會和維和部隊的局限性,很可能會認為聯合國除了譴責等外交手段外,根本無力應對衡突中的人道危機。但其實聯合國眾多附屬機構亦會與非政府組織配合,在戰亂及災難現場進行前線人道救援工作。例如 2016 年緬甸爆發羅興亞(Rohingya)難民危機,聯合國難民署(UNHCR)在早期已向孟加拉等毗鄰國家提供了大量緊急援助物資,如毛毯、睡袋、家庭帳篷等,協助流離失所的羅興亞難民。[6] 至今年初緬甸爆發軍事政變後,世界糧食計劃署(World Food Programme)亦派員留守當地,確保當地的糧食供應。

身處香港的我們,彷彿離戰亂和人道危機甚遠,但作為世界公民的一份子,了解國際人權機制如何運作和相關事例,亦能幫助我們在紛亂的國際局勢中,思考如何為捍衛人權出一分力。

聯合國難民署等附屬機構會與非政府組織配合,在戰亂及災難現場進行前線人道救援工作。圖片來源:InfoMigrants.com

 

原刊於國際特赦組織香港分會網站

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