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【人權學堂】體育盛事背後的人權侵害 — 東京霞之丘公宅迫遷案

東京奧運延期一年後徐徐揭幕,儘管新冠疫情為這場備受全球關注的體育盛事蒙上一層陰影,但各國運動員最終亦能齊集東京,競逐獎牌為國爭光。然而在嶄新的場館及各項精彩賽事的背後,卻隱藏了一連串的人權問題,你有否注意到因東京奧運而遭到迫遷的社群呢?本文將以聯合國《經濟、社會及文化權利國際公約》(下稱《公約》)中提及的居住權為切入點,和大家探討體育盛事背後的人權問題。

在東京奧運嶄新的場館及各項精彩賽事的背後,卻隱藏一連串人權問題。(資料圖片,來源:K. K. Yam Amot @ Unsplash)

為配合東京奧運場館的興建工程及都市規劃,2012 年日本政府決定拆卸位於新宿區霞丘町國立競技場附近的「霞之丘公共住宅」(下稱霞之丘),227 戶居民遭到迫遷。儘管居民強烈反對、當局因造價持續飆升而放棄發展計劃,但拆卸行動並未終止,霞之丘居民最終被迫遷居到三處指定公寓。2016 年東亞迫遷法庭(East Asia Tribunal on Evictions)裁定,在此個案中,霞之丘的居民的人權遭到侵犯。[1]

2012 年,日本政府以配合東京奧運場館興建工程為由,強制遷離霞之丘近 230 戶居民。(圖片來源:台灣反迫遷連線)

聯合國對居住權和強制驅離的定義

「居住權」又稱「適足住屋權」(right to adequate housing),和其他人權議題相比未必是鎂光燈下的焦點,但它在《公約》中也受到明確保障。

《公約》第 11 條第一項表明:「本公約締約國確認人人有權享受其本人及家屬所需之適當生活程度,包括適當之衣食住及不斷改善之生活環境。」更具體定義亦可見於聯合國經濟社會文化權利委員會(下稱經社文委員會)《第四號一般性意見》第七段,適足住屋不僅僅是「上有一遮瓦」或「四面有牆壁」的物理住處需求,而應該把它視為「安全、和平且有尊嚴地住在某處的權利」 。

《第四號一般性意見》亦有表明,要達致以上適足住屋條件需要符合各項物理及非物理條件,例如可負擔、基礎設施及服務、宜居性、文化環境等,最為首要的條件則是「佔有的法律保障」(legal security of tenure),即不論是屬於何種形式的佔有、是否符合國內法,都應該受到一定程度的法律保障,免遭強制驅離、騷擾等其他威脅。

那麼,甚麼是強制驅離(forced eviction) 呢?經社文委員會亦在《第七號一般性意見》中定義,「個人、家庭及/或社區在違背他們意願的情況下,被永久或臨時驅逐出他們所居住的房屋或土地,而沒有得到、或不能援引適當的法律或其他形式的保護」。由此可見,強迫搬遷並不符合《公約》要求,嚴重侵犯了「適足住屋權」。

強制驅離嚴重侵犯人民的「適足住屋權」。(圖片來源:European Roma Rights Centre)

因奧運兩度迫遷:東京霞之丘公共住宅迫遷案

東京分別於 1964 年及 2021 年舉辦奧運,惟兩屆都出現強迫搬遷情況。回到 1964 年,東京當局為了於國立競技場舉行奧運賽事、建設都立明治公園及高速公路,決定重建位於該地段的「都營住宅」(由東京都政府建造並管理的向低收入者出租的住宅,類似香港的公共房屋),並把安置原居民至霞之丘。然而令他們意想不到的是,五十多年後他們會再次因奧運而被迫搬遷。

2012 年,東京都廳為再次舉辦奧運,將霞之丘納入重新規劃範圍,並在未與居民商討下,突然單方面要求搬遷,共 230 戶受影響。至該年 8 月底,居民代表與東京都廳協商多達十多次,並就搬遷計劃表示反對,但當局卻以「國家政策已經決定」及「無法變更計劃」為由,未有採納他們意見。

儘管霞之丘居民翌年被迫分批遷移至百人町等公共住宅,然而抗爭從未停止。2015 年 9 月,霞之丘居民向國際奧林匹克委員會及東京都廳遞送陳情書,並邀請建築師大橋智子制訂社區及綠化地保育方案,可惜未獲當局採納。[2]

2015年,建築師大橋智子(右)協助制訂霞之丘社區及綠化地保育方案,要求當局停止搬遷計劃,可惜未獲採納。(圖片來源:Independent Web Journal)

截至 2016 年,僅存兩戶居民居住霞之丘,但他們仍堅持抗議行動,不但堅持遞交請願書,更出席東亞迫遷法庭與各國受迫遷者交流經驗,以及通過由多名人權法專家組成的審判團審核,裁定當局未與居民進行充分諮商,且大多數拆遷戶屬高齡人口、遷移社區配套並不符合居民期待,導致受影響居民持續活在恐懼中、人權受到侵犯。法庭另外建議國際奧運籌備委員會,應當確保各大主辦城市制訂不迫遷政策,以尊重居民訴求、滿足其身心適足及參與文化生活的健康權利。[3]

2016 年,東亞迫遷法庭裁定日本政府強制迫遷霞之丘居民屬侵犯人權。(圖片來源:東亞迫遷法庭)

強迫搬遷加劇社會不平等、邊緣化弱勢社群

強迫搬遷除了侵犯居民居住權外,同時也侵害他們的生命權、人身安全權、私生活權、家庭和住宅不受干涉權、和平享用財產權等權利。聯合國《關於出於發展目的的搬遷和遷離問題的基本原則和準則》第七段指出,「強迫搬遷可加劇不平等、社會衝突、隔離和『貧民窟化』等現象,必然會影響到最貧窮、社會和經濟方面最弱勢和最邊緣化的社會階層,特別是婦女、兒童、少數人群體和土著人民。」

人們若因強迫搬遷而失去原本居所,他們亦隨之被剝奪熟悉的社區環境、社交網路和工作機會,亦難以接受教育、醫療等公共服務。例如霞之丘不少居民為高齡長者,不單因面對龐大壓力和工程污染而健康轉差,部分人遷移後更難以適應新環境,情緒受嚴重困擾,短短數年內與世長辭;再者居民內部對去留及補償方案意見並不一致,原先緊密的社區鄰里關係亦遭到破壞。

強迫搬遷屬「最後手段」 

《聯合國聚居地會議(聚居二)報告》列明,萬不得已下需要強制遷移時,必須「考慮到人權狀況,保護所有人不受違法的強迫驅離,提供法律保護,並對違法的強迫驅離採取救濟措施;同時確保於驅離不能避免時,酌情提供其他適當的解決辦法」。

國際特赦組織亦在 2012 年發布的《了解你的義務:防止強迫搬遷指南》(下稱《指南》)中指出,「當局可以在一些情況下實施搬遷,例如當承租人一直堅持拒付租金時,或當某一地區的土地對具有重要公共利益的專案必不可少時;依照法律和國際人權標準實施的搬遷不構成強迫搬遷」[4]。然而, 強制驅離也只屬在萬不得已的情況下才能使用的最後手段,事前當局必須採取一切可行措施,避免或盡量減少搬遷影響。

《指南》另外指出,即使在平衡社會各方利益後,必須基於興建醫院等具重大公眾利益的設施或基建而使用強制遷離手段,也「必須確保他們用符合原則的方式來平衡各方利益,並致力於保護所有受影響者的權利,特別是通過最大程度地減少弱勢群體遭受的負面影響。」

國際特赦組織在 2012 年發布《了解你的義務:防止強迫搬遷指南》,強調強制驅離只屬萬不得已下才能使用的最後手段。

必須符合人權公約規範

2007 年,聯合國人權理事會適足住屋權特別報告員 Miloon Kothari 發表《關於出於發展目的的搬遷和遷離問題的基本原則和準則》,羅列國家出於發展目的要求人民遷離時須遵循的標準程序,並提出七個補充要素,包括居民財產不會受任意破壞、能取得關於遷離的充分資訊、有權參與決策過程並表達意見、擁有「收回權」(即要求歸還土地或返回原處居住的權利)且有權獲得賠償、人身安全及隱私權獲充分保障,以及有權獲得救濟、法律扶助及相關權利教育等。[5]

姑勿論興建奧運會場能否為國家經濟或形象帶來正面影響,霞之丘公宅迫遷案必定是以發展為名的強制遷離,是故當局必須嚴格遵從國際人權法有關規定,符合合理性與合比例的一般原則,令行動對弱勢社群的傷害減至最低。

此外,經社文委員會亦清晰列明對強制驅離所適用的法律程序保護,其中包括讓受影響居民能以真正磋商、在預定遷移日期前給予所有受影響居民充分合理的通知、提供法律救濟行動,以及儘可能向有需要上庭爭取救濟的人士提供法律扶助等,同時規定當局必須進行「搬遷影響評估」(Eviction Impact Assessment),以調查搬遷對不同群體的影響,以及制訂聽證會及安置措施安排,賠償因搬遷所致的薪酬、教育及財產損失。

東京政府在處理霞之丘搬遷行動時,既未有考慮對弱勢社群影響,也未有事先與居民磋商及進行影響評估,重新安置處所亦不符合居民期望,更甭論向居民提供合理賠償。據港日傳媒報道,有霞之丘居民花費多達 100 萬日圓(折合約港幣 7 萬元)搬家,其經營多年的店舖亦被逼關閉,卻僅獲 17 萬日圓(折合約港幣 1.2 萬元)賠償,損失慘重。[6]

由此可見,東京因舉辦奧運而引發的強制搬遷行動,既觸反諸多人權公約規範,亦為居民帶來不可逆轉的影響,嚴重侵害他們的人權。體育盛事背後的人權侵害其實屢見不鮮;當我們觀賞體育盛事時,除了支持自己的國家和運動員,更要對其背後出現的人權狀況多加關注。

 

原刊於國際特赦組織香港分會網站

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