【以假新聞之名.3】當假新聞法用作對付異見者:新加坡獨立網媒與政府的對戰

2020 年 9 月 17 日,俗稱「假新聞法」的《防止網路錯誤資訊和操縱法(Protection from Online Falsehoods and Manipulation Act,簡稱 POFMA)》在新加坡生效 11 個月,當地獨立媒體《網絡公民》(The Online Citizen,簡稱 TOC)和新加坡民主黨,在最高法院聯合與新加坡政府對簿公堂。興訟的原因,是他們分別有報道及 Facebook 帖文被政府當局指是「不實信息」,要求根據 POFMA 更正及澄清。

「POFMA 賦予政府很大權力,去控制公眾對什麼是真實、什麼是虛假的觀感。」《網絡公民》 總編輯許淵臣(Terry Xu)接受《立場》專訪時說,「以前政府要用盡方法 — 去見記者,去動用宣傳機器,嘗試說服公眾那是錯誤信息。但現在有 POFMA,政府只需要動用法例的權力,即有權界定什麼是虛假,一開始甚至無需提供任何證據。」

這條 2019 年 5 月通過的法例訂明,若任何人在新加坡發布包含錯誤事實的信息,相關政府部門官員即有權指示防止網絡資訊錯誤和操縱辦公室(POFMA Office)發出指令,要求更正或把信息下架,受規管範圍的包括傳統媒體、網絡以至私人通訊。

《網絡公民》自 2006 年創立,是目前新加坡仍然營運的獨立媒體機構中,壽命最長。據其網頁資料顯示,《網絡公民》主力報道社會及政治新聞,尤其是主流媒體忽略的角度與觀點,故也常年遭新加坡政府針對。至許淵臣今年 6 月受訪時, 《網絡公民》共接獲 5 則政府根據 POFMA 發出的更正指令,他們正就其中 3 則指令向法院上訴。許亦同時面對 1 宗刑事誹謗案,1 宗民事誹謗, 及 2 項藐視法庭罪,分別與《網絡公民》轉載及報道有關新加坡總理李顯龍及內閣官員的負面消息有關。

其中《網絡公民》上訴之最高法院一案,牽涉他們及數家當地媒體在報道中引述有馬來西亞人權組織指控,新加坡樟宜監獄以不人道及非法方式處決死囚,包括指如果絞刑時繩子斷掉,獄卒會以拉扯及踢向頸背等方式殺死死囚。報道刊登後 6 日,新加坡當局向包括《網絡公民》在內的媒體發出更正指示,指報道作出了「虛假、欠基礎及荒唐」的指控,強調國內所有死刑均依法進行,要求包括《網絡公民》在內等媒體發聲明承認資訊錯誤,並附上官方的澄清連結。

許淵臣不服決定,先後入稟向政府當局及司法機構上訴,其中他依賴的理據,包括指《網絡公民》只是報道有人權組織作出如此指控,不等同《網絡公民》認為非法處死死囚真有其事。惟新加坡高等法院去年初駁回《網絡公民》申請,許淵臣再上訴至當地最高法院,目前正等候裁決。

許淵臣透過視像接受《立場》訪問

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假新聞法下,屢被針對的異見者

POFMA 於 2019 年 10 月開始實施。根據條例導言,POFMA 立法目的,是為防止錯誤信息(false statements of facts)傳播,及加強偵查、控制虛假網絡賬號行為等。

POFMA 設計同時包括民事及刑事條文。民事上,POFMA 賦權相關政府部門及法庭針對境內錯誤信息執法,包括可發出行政指令,要求更正或移除有關信息。

而刑事方面,POFMA 第 7 條訂明,任何人明知或有理由相信一則信息為錯誤而發出信息,及該信息有可能對新加坡安全、公共衛生、公共安全、安寧或公共金融,新加坡與其他國家友好關係等造成損害,或有可能引起不同族群或人之間的仇恨,或損害公眾對政府或國家機關的信心等,最高可被判監 5 年或處罰 5 萬元新加坡幣。如果該錯誤信息是透過虛假賬號或機械人(bot)自動發出,最高更可判囚 10 年或罰款 10 萬元。

法例實施至今,新加坡當局暫未動用過 POFMA 下刑事程序起訴任何人,不過根據 Channel News Asia 報道,截至去年 10 月頭,新加坡政府共至少 70 次向個人或團體發出 POFMA 命令,當中逾 60 宗為要求他們更正信息,另外亦分別有數宗為要求網絡中介將移除信息連結的指令等。

前年 11 月,新法例實施 1 個月後,當局首次針對動用 POFMA 針對反對派新加坡前進黨成員華博淵(Brad Bowyer)在 Facebook 上一則質疑國家投資公司的帖文,指有關帖文「錯誤及誤導」,要求華博淵更正帖文。同月,新加坡政府再針對一個名為 States Times Review 的政治新聞及評論 Facebook 專頁,指專頁多篇帖文,包括一則聲稱有市民因披露人民行動黨成員宗教聯繫而遭逮捕的消息「毫無根據」,要求專頁更正不果後,直接指令 Facebook 公司禁止新加坡用戶連結至該專頁。

Facebook 公司當時發聲明,批評新加坡政府指令不合比例,並違背當局聲稱 POFMA 不會被用作審查工具的承諾,Facebook 指,他們必須按照當地法例要求禁止新加坡用戶連結該專頁,但強調「我們已一再重申此法律會越界的可能性,並對此決定或成為新加坡扼殺言論自由的先例深表關注。」

不過新加坡政府一直否認 POFMA 打壓政治異見的工具,2020 年 1 月,新加坡通訊及新聞部長易華仁(S. Iswaran)表示,新法落實後被針對的首幾則信息均由政治人物或政黨發布,純屬「巧合」。

資料圖片:易華仁 S Iswaran,圖片來源:S Iswaran facebook

早在 2018 年初,新加坡政府就針對「假新聞」立法進行研究,當時諮詢文件形容,錯誤資訊傳播是全球共同面對的問題,多國政府均有制定相應策略應對,新加坡作為與國際接軌的開放城市,並是多種族及宗教共融社會,互聯網假資訊有機會對新加坡帶來極大影響,「新加坡是一個具吸引力的(國外假資訊)攻擊目標」。

不過新加坡國立大學學者孫婉婷(Carol Soon)在港大最近發表的一份研究報告中指出,新加坡互聯網虛假資訊問題,與對社會造成主要損害仍有一大段距離,「新加坡政府銳意要保持現狀(the government is keen to keep it that way)」,故提出立法規管。

新加坡當局曾針對《網絡公民》5 則報道,根據 POFMA 發出更正指示,內容包括針對李顯龍夫人何晶、針對警員及人權狀況等報道。《網絡公民》目前正就其中 3 次的更正指示,向司法機構提出上訴。

1. 2020 年 1 月 22 日,新加坡內政部指包括《網絡公民》等媒體及人士,引述人權組織指樟宜監獄以不人道及非法方式處決死囚的說法「虛假」、「毫無根據」。

2. 2020 年 4 月 19 日,財政部指包括《網絡公民》在內等網站及人士,錯誤指李顯龍夫人何晶在投資公司淡馬錫控股的年薪高達 1 億新加坡元。

3. 2020 年 7 月 4 日,國家發展部指包括《網絡公民》在內等人士,錯誤引述新加坡建屋發展局執行長 Cheong Koon Hean 在 2018 年一個講座上,曾稱新加坡人口在 2030 年會增長至 1 千萬人。

4. 2020 年 7 月 5 日,人力部指包括《網絡公民》在內發布的 5 條選舉相關影片包含錯誤資訊,片中新加坡民主黨主席 Paul Tambyah 表示人力部長曾向僱主發聲明,不鼓勵外勞進行新冠病毒檢測。

5. 2021 年 5 月 21 日,內政部指包括《網絡公民》在內的網上平台轉載一條影片,錯誤指有警員在街上欺凌一名沒戴口罩的老婦,並指該名老婦有腦退化並迷路,警員當時正在協助她。

網絡公民 2020 年 7 月 4 日在 Facebook 專頁上載新加坡民主黨主席 Paul Tambyah 發言短片,人力部於 7 月 5 日發出指示,指 Paul Tambyah 在影片中聲稱人力部不鼓勵外勞進行新冠病毒檢測,違規會被取消工作簽證的說法錯誤,要求網絡公民更正。網絡公民其後更新帖文,加上「此 Facebook 帖包含錯誤資訊」字句,並附上人力部聲明連結,但原先影片未有移除。

《網絡公民》總編輯許淵臣指,尤其在 POFMA 生效後,在日常新聞操作中,他們往往在下筆之際,已能預視那一篇報道會因政治敏感而被當局評為「假新聞」。

「你心裡總有個譜,編輯會預先想好,『如果這篇報道刊登後被發 POFMA 指令,我如何寫信回覆政府部門?我如何在法庭上抗辯?對方會提出什麼理據?』」

報導或隨時觸碰紅線,許淵臣指,如果是大型媒體,最理想做法,是所有報導刊登前都首先丟去法律部門索取意見,但只有約 10 名員工的《網絡公民》沒有這樣的資源。而據許所知,新加坡主流媒體也犯不著這樣做,他們亦甚少接獲當局的 POFMA 指示。

許淵臣認為,新加坡互聯網虛假消息不算嚴重,加上普遍民眾信任政府,新加坡政府其實無需以立法方式處理所謂「假新聞」。他舉例,如今年 4 月反對派人民力量黨秘書長吴明盛(Goh Meng Seng)被政府指控在 Facebook 錯誤轉發有關「疫苗致死」的謠言,但其實以吴明盛與政府在輿論上的影響力比較,政府只要發出官方澄清,能接觸的受眾一定遠較前者多。

許淵臣相信,POFMA 的用意,非真正為阻截錯誤信息傳播,而為警告發布信息發布者,在發布偏離官方論述的信息前,必須瞻前顧後,步步為營。

「POFMA 是政府用來製造恐懼的工具,包括發布私人信息的人,以及並非在主流媒體工作的記者,特別是獨立記者。」

至於有否在編採上作任何調整,許淵臣表示,《網絡公民》的編採方式一切照舊,他們不會因為擔心法律後果而避免報道任何事情。

「而老實說,我們沒有方法作出調整,調整也沒有意思。因為經驗告訴我們,會不會收到 POFMA,往往與我們報道的方法無關,而是純粹因為某些議題,政治上對政府造成一定損害。」 他說,「所以就算你有多專業,他們都會用 POFMA 對付你。」

許淵臣指,新加坡政府暫未動用過 POFMA 的刑事條文,故他不太擔心會負上個人刑事責任。惟 POFMA 規定,若同一網站曾多次被指違反 POFMA,政府可勒令相關網站停運。許淵臣表示,因此《網絡公民》也採取相對「蠱惑」做法,把新聞分散在不同網域發布,以規避停運的風險。

2020 年 1 月,新加坡內政部根據 POFMA 向包括《網絡公民》等媒體及人士發指示,指其報道引述人權組織指樟宜監獄以不人道及非法方式處決死囚的說法「虛假」、「毫無根據」。

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記者的困境:真假新聞,誰說了算?

據 POFMA 設計,首先有權決定一則信息是否「虛假」的是政府部門,而非法庭。如果發布者希望推翻決定及更正指令,他須首先向有關政府部門上訴,若上訴遭拒絕,才可再向法庭申請上訴。

網路公民及新加坡民主黨早前分別就其接獲的 POFMA 更正指令入禀法院上訴。如前述,《網絡公民》的案件,牽涉他們引述有人權組織指控新加坡監獄以不人道方式處死死囚,當局指相關指控「虛假」,依據 POFMA 要求《網絡公民》更正。

而民主黨的上訴案件,牽涉一則於 2019 年 6 月於網上發布,題為〈民主黨人口政綱:優先聘請新加坡公民(SDP Population Policy: Hire S’Preans First)〉的文章。據法庭文件顯示,被指錯誤的信息,涉及在文中形容新加坡 PMETs (即專業人士、經理、執行人員及技術人員)被裁員的比例正在上升。新加坡 POFMA 辦公室在同年 12 月向民主黨發更正指示,援引數據指當地 PMETs 2018 年的裁員數字不升反跌。

民主黨上訴在高等法院初審時,高等法院法官洪清福(Ang Cheng Hock)在判詞中探討舉證責任誰屬,即是作出陳述一方有責任向法庭證明陳述真確,還是政府有方有責任證明陳述虛假。民主黨提出,言論自由屬憲法權利,若政府透過 POFMA 限制言論自由,政府有責任證明該限制的基礎,一般市民亦難以自行舉證證明陳述真確,因為很多時政府並不對外公開文件及數據。

法官在判詞接納民主黨一方理據,指基於 POFMA 更正指令限制言論自由,及市民與政府之間有明顯的資訊不對等(information asymmetry),裁定政府有責任提供證據向法庭證明有關陳述虛假。不過法庭又認為,政府一方已提出足夠理據,證明民主黨陳述錯誤,裁定政府一方勝訴。

不過在《網絡公民》案件中,負責審理的高等法院法官 Belinda Ang Saw Ean 則表明反對民主黨一案的判詞,認為 POFMA 立法原意為規定作出陳述一方有責任證明陳述為真確,並表示 POFMA 更正指令不會限制言論自由,因錯誤信息並沒有被強制下架。

由於兩案判詞矛盾,《網絡公民》與民主黨去年底上訴至最高法院。上訴案於去年 9 月完成審訊,押後裁決,惟至今仍未頒布終極判詞。

新加坡 2019 年 5 月通過《防止網路錯誤資訊和操縱法(簡稱 POFMA)》,法例訂明當局有權向「虛假信息」發行政指令,包括要求作出更正。POFMA 同時訂定,任何人明知或有理由相信一則信息為錯誤而發送信息,最高可被判監 5 年及罰款。

POFMA 訂定,法庭只有在三種情況下可推翻政府當局決定:

(a)相關信息沒有向新加坡境內人士發放;

(b)相關信息並非一句事實陳述(statement of fact),或是一句真確的事實陳述(true statement of fact);

(c)技術上不可能遵從局方(更正或其他)指示。

除舉證責任誰屬,《網絡公民》提出另一理據包括,他們只是引述人權組織對新加坡監獄的指控,作為報導者,他們並非主張陳述必然為真確。

若舉一香港例子說明,《網絡公民》的論點即,報道引述有市民質疑「831 太子站打死人」,故去太子站獻花,不等於記者主張 831 太子站的確有人死亡,但至少「有市民質疑」這一點是事實無誤。

而《網絡公民》強調,當時已去信內政部查詢,力求作平衡報道,惟並未獲內政部回覆。

「當事情是關乎公眾利益時,其實很多時候,記者報道時並未掌握全盤事實,例如某人作出了某些指控,但讓公眾知道有這樣的事發生,還是重要的。政府不可能要求記者必須等到他們作出回應,提供了政府一方的說法後才報道。」

由於政府部門回應需時,而新聞具時效性,故一般操作上,傳媒有時未等到政府部門回應,就會先刊出單方面指控,「政府不可能單單因為他們不想回應,就要求我們收聲。」

此案爭議之處,正正反映尤其是新聞工作者,在 POFMA 「假新聞法」下要承受的風險。《網絡公民》在高等法院陳詞指,記者引述某方作出指控,此本是事實陳述,但法庭表明不接納「新聞報道」作為抗辯理由,原因包括 POFMA 本身已訂明即使信息發布者「不知道或沒有理由相信」陳述不正確,政府也有權發出更正指示,及如果法庭容許新聞報道作為抗辯理由,將影響法例預防虛假消息散播的功能。

2020 年 6 月 30 日,新加坡大選前夕,總理李顯龍於提名中心外接受傳媒提問。 (AP Photo/Yong Teck Lim)

POFMA 下新聞工作者面對的第二種困境,是如果某消息是由匿名來源所披露,當被告上法庭要證明該消息屬真確陳述時,記者只有百辭莫辯。

「就算我想證明自己所言屬實,上到法庭,我還是無法為自己辯護,因為作為記者的責任,就是要保障我的消息來源。」

許淵臣表示,這甚至非關法庭是否公正,「而是這條法例的設計,本來就讓政府有優勢。」

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除立法外,新加坡同時透過政府新聞網、官方事實查核機構等渠道澄清及闡述對事實的官方版本。許淵臣指,一開始實施 POFMA,新加坡政府曾規定媒體必須以官方新聞公告、或《海峽時報》等「主流及可信賴媒體」為事實報道依歸,不過即使是主流傳媒,亦有時會把基本事實搞錯,政府後來撤回規定,「到頭來像一個笑話。」

歸根究柢,市民誤信「假消息」,或不信政府的「真消息」,許淵臣認為是信任問題,「以前政府不需要立法,去經常提醒市民什麼是『假消息』,因為以前大家都相信媒體、相信政府。」

據許淵臣觀察,近年越來越多新加坡人會透過社交媒體,公開自己遭到政府部門、執法機構不公平對待的親身經歷,帖文亦普遍獲網民信任及認同,「因為人們發現,從社交媒體所看到的,比經過審查的主流媒體更加可信。」

而「假新聞法」,無法遏止市民利用自己的社交媒體賬號,去中心化地公開這些信息,「因為這是他們的親身經歷,他們知道是真確的,大家也發現,唯有當我們為自己發聲,政府才會正視問題。」

2021 年 5 月,新加坡衛生部向 Facebook、Twitter 及當地討論區發出 POFMA 更正指令,指這些平台錯誤傳播有關「新加坡變種病毒」消息,要求作出更正。不過有網民質疑,相關說法源於印度德里首長 Arvind Kejriwal 在 Twitter 稱出現「新加坡變種病毒」,呼籲停飛往來新加坡航班,有新加坡網民製圖,諷刺政府以假新聞、誹謗等指控打擊政敵,但對德里首長寬容。(圖片來源:All Singapore Stuff Facebook)

對早被政府針對多時的《網絡公民》而言,許淵臣指,其實 POFMA 「假新聞法」帶來的額外壓力,起碼就現時未動用刑事條文的情況而言,相比其他管控媒體的法律,並不算特別大。

他舉例,新加坡《廣播法(Broadcasting Act》、《互聯網操作規則(Internet Code of Practice)》、誹謗等更嚴苛法律,早已是新聞及言論的緊箍咒。亦正因媒體處處受政府約制,據他觀察,新加坡可被視為獨立的媒體約餘 3、4 間,但部分亦因各種原因,越來越少原創報道,更多時候只引述報道政府消息。

正面對三項刑事訴訟的許淵臣說,始終認為起訴無理,法律上也站不住腳,故並不預期自己會於可見的將來入獄。他笑言,自己還比較擔心香港情況。

「如果新加坡有像香港的(國安法),我想我一定是在坐監。」他說,雖然新加坡有《內部安全法(Internal Security Act),「但我們視它為核彈,除非人民行動黨面臨失去執政權,否則他們不會動用。」

許淵臣憂慮,以香港現時狀況,如果真就「假新聞」立法,「我會形容是為香港新聞自由蓋棺的最後一口釘。」

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