【以假新聞之名 · 5】「西方也有假新聞法」? 歐美民主國家如何處理網絡問題信息

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港府近月表明正就規管散播虛假消息進行研究,推動立法的部分立法會議員,指香港在 2019 年社會運動期間虛假消息問題嚴重,導致社會仇恨,尤其仇警情緒高漲,「煽動暴亂」。

特首林鄭月娥今年 4 月出席立法會答問會時,回應有議員促請政府盡快立法規管「假新聞」及「假信息」時表示,過去兩年政府施政遭遇困難,顯示特區政府正是「假新聞的最大受害者」。林鄭月娥又指,近年不少外國政府,「包括所謂西方民主社會」,亦在處理「假新聞」問題。

去年 7 月,立法會秘書處曾就「應對網上虛假資訊的措施」進行研究,提到部分地方以規管制度處理虛假資訊問題,亦有地方以、支援事實查證(Fact-checking)工作、鼓勵媒體自我規管等非規管方式措施處理。文件最後提到,留意到馬來西亞國會在 2018 年通過《反假新聞法令》後,短短四個月後又三讀通過廢除,「可見,假新聞議題牽涉甚廣,也有一定的敏感性和複雜性。」

2021年,有立法會議員掛橫額,促請就規管「假資訊」立法。

中聯辦控制官媒《大公報》及《文匯報》,近日亦幾次報道,部分西方國家如德國、法國、美國等亦有法案針對「造謠」及「假新聞」,意指立法打擊「假新聞」是全球趨勢,《大公報》今年 4 月報道,引述港區全國人大代表、現屆廣播投訴委員會增選委員陳曉峰指:「美國、德國、法國、新加坡等地,涉嫌散播假新聞屬於違法行為,可依法判刑及罰款。」

不過香港大學新聞及傳媒研究中心副教授鍛治本正人接受《立場》訪問時指出,雖然不同國家均嘗試規管互聯網虛假信息,歐美國家一般將移除相關信息的法律責任放諸資訊科技公司,東南亞國家例如新加坡、印尼、柬埔寨等地的法律,則傾向懲治信息發布者。

《立場》嘗試整合不同歐美國家情況,發現部分法規針對性打擊仇恨言論、選舉信息、或來自外國的虛假信息或政治宣傳(propaganda)等,與香港近年討論「假新聞」的語境不盡相同。大部分左報提及的西方國家法案,亦實以移除有問題信息、提高社交平台透明度,或撥款成立政府應對部門為目的,但非刑事化發布不實信息行為本身。

下文嘗試整合德國、法國、美國及歐盟應對「假新聞」法律及政策:具體內容為何?實際上如何操作?在立法之外,不同國家用何種方法應對虛假資訊問題?

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德國:社交平台公司須移除仇恨內容 否則可處罰款

德國 2017 年 10 月開始實施的《社交網絡強制法(Network Enforcement Act, 簡稱 NetzDG)》,多次被香港左報形容為德國的「假新聞法」。

德國聯邦司法及消費者保護部(BMJV)網頁介紹,NetzDG 條文界定法例適用範圍僅限於社交媒體,而提供新聞及社論,及只供傳播私人信息或特定內容的平台,則獲豁免,不受此法例規管;擁有少於 200 萬德國用戶的小型社交平台,亦屬 NetzDG 豁免範圍。

NetzDG 針對社交平台上「違法內容」訂定多項規定,包括社交平台必須提供方便機制,以供用戶舉報平台上的違法內容;平台在接獲用戶舉報後,須在 24 小時內將「明顯違法」內容移除,其他違法內容則須在收到舉報後 7 天內移除。平台亦可以把內容轉介至獲政府認可機構,由機構獨立專家在 7 天內評核內容是否違法及需否移除。

根據相關德國法律定義,共 21 個類別內容屬 NetzDG 下須移除的「違法內容」,包括散佈違憲組織,即包括納粹、伊斯蘭極端組織等的政治宣傳(propaganda)或標誌,煽動嚴重暴力並危害國家的罪行,組織犯罪或恐怖主義團體,煽動種族或宗教仇恨,誹謗,偽造數據等。

1938 年,納粹德國士兵逼猶太人遊街示眾(圖片來源:Vad Vashem 網站)

BMJV 網頁解釋,平台上的「假新聞(fake news)」內容,如果同時符合上述「違法內容」定義,有關內容將同樣受 NetzDG 規管。

NetzDG 規定,社交平台如果在一年內接收多於 100 宗有關違法內容的投訴,平台須每半年向當局提交報告,列明接獲投訴數字、平台處理投訴的機制等,並需要交代平台採取了什麼措施防止違法內容出現等,並需在憲報及平台上公開報告內容。

NetzDG 第 4 條訂明,如果社交平台未能遵守其法定責任,包括未有依時呈交或呈交內容準確的半年報告、未有根據規定妥善處理投訴等,社交平台公司最高可被處 500 萬歐元(約 4,560 萬港元)罰款。

換言之,NetzDG 條文僅針對社交平台的服務提供者,而非發布虛假及仇恨信息的個別用戶,亦沒有針對發布虛假及仇恨信息的用戶訂立任何罰則。

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2020 年,德國政府建議訂立《打擊右翼激進主義及仇恨犯罪法》,進一步監管社交平台上仇恨言論,但法案被法庭裁定違憲最終未能獲得通過。法案其後進行修改,更名為《提供庫存數據規例》 (Gesetz zur Anpassung der Regelungen über die Bestandsdatenauskunft)並於今年 3 月底獲得通過。

新規例對 NetzDG 等現行法例作出增潤,包括規定社交平台除了有責任移除指定違法內容,同時須主動向執法部門提供發布用戶的個人資料,包括發布者的 IP Address。據明斯特大學傳播法及國際法學者 Judit Bayer 撰文指,新規例訂明,須呈報的違法內容包括發布兒童色情信息、違憲組織的政治宣傳或標誌、煽動仇恨、恐怖主義等。但新規例似乎主要針對仇恨言論,而非錯誤或虛假信息。

新規例同時規定,社交平台須於向執法部門提供資料後 4 星期內通知涉事賬號。不過 Judit Bayer 指出,德國亦有聲音批評,言論是否牽涉違法內容的決定權在於社交平台本身,而非經過司法程序或專業機構判斷,質疑法案過分限制言論自由。

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法國:《防操控資訊法》僅規管選舉前 3 個月 仿效德立《仇恨言論法》遭裁違憲

法國於 1881 年訂立《新聞自由法》,就新聞工作及出版有關法律訂定一系列條文,當中包括確立新聞工作不受政府干預等新聞自由原則,同時制定具體條文,清晰界定誹謗、違法張貼出版物等刑事罪行。

其中 1881 年法案訂明,惡意發布、出版或複製錯誤新聞屬違法行為,違者定額罰款 4.5 萬歐元(約 42 萬港元);若惡意發布會破壞軍隊紀律及士氣,或干預國家戰爭中的國防力量,則罰款 13.5 萬歐元(約126 萬港元)。不過報道指,法國政府過往絕少動用此法提告。

2018 年,法國總統馬克龍提出立法打擊選舉期間出現的謠言及虛假信息,以防民意遭不實信息操控,但當時社會上有聲音指,1881 年《新聞自由法》、刑法及選舉法等已包含針對破壞社會安寧、國防、危害船隻及飛機安全、影響選民意向的虛假信息的條文,質疑是否有需要再另訂法律。當時亦有新聞工作者憂慮,新法案如何定義「假新聞」,或將影響新聞及表達自由。

法國總統馬克龍

當地議會在 2018 年 11 月通過《防止操控資訊法(Law against the Manipulation of Information)》,但法例僅適用於選舉前三個月,「意圖改變投票選擇真誠度的不準確的指控或報道錯誤事實的新聞」的選舉信息,故新法例非針對全部或一般「假新聞」。

法例賦權法庭,在當事人提出申請下,在 48 小時內以「任何合乎比例」的方式,制止不實信息在選舉前繼續傳播。法例同時要求社交媒體平台公開跟選舉相關的廣告由誰付費,以及價格。

新法例下,法國廣播規管機構有權單方面撤回受外國政府控制或影響,及發布錯誤信息的電視台及電台的廣播牌照,以防外國虛假信息操控選舉結果。

不過在 2018 年 11 月,超過 50 名法國參議員入禀法院,挑戰新法例合憲性,但遭法院駁回,法例至今仍然生效。

2019 年初,法國政府建議參考德國經驗,立法打擊社交平台上仇恨言論,草案建議包括規定社交媒體公司於信息被舉報後 24 小時內決定需否移除,而需要移除的信息,包括基於種族、宗教、性傾向等的人身攻擊,及騷擾內容等。如果內容牽涉兒童色情、恐怖主義政治宣傳等,法案要求社交平台公司要於 1 小時內移除相關內容。根據草案,如社交平台拒絕移除信息,最高可被判罰 125 萬歐元(約 1146 萬港元),平台負責人亦可能面臨最高一年監禁的刑罰。

在一片質疑聲中,法案於 2020 年 5 月通過,惟一個月後隨即遭憲法法院駁回。憲法法庭裁定,法案要求社交平台在沒有法庭參與的情況下、在極短時間內決定內容是否需要移除,只會造成社交平台一刀切移除所有遭舉報內容,屬過分限制言論自由。
法國近年被指極右及反猶主義抬頭,並發生多宗懷疑反猶暴力事件,法國總統馬克龍所屬的共和前進黨國會成員 Laetitia Avia 在 2019 年推動立法打擊網絡仇恨言論,惟法案大部分內容於 2020 年 6 月被法庭裁定違憲撤回。圖為 2018 年 3 月 28 日,巴黎一名 85 歲猶太裔老婦 Mireille Knoll 在家中遇害後,民眾於巴黎舉行靜默遊行抗議反猶主義。 (Photo by Michel Stoupak/NurPhoto via Getty Images)

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英國:擬規管「有害信息」包括反疫苗資訊 法案仍待審議

英國眾議院轄下委員會於 2019 年 2 月就「虛假消息及『假新聞』(disinformation and ‘fake news’)」問題發表研究報告,指為研究虛假消息的傳播,及解決虛假消息扭曲及破壞社會穩定的問題,委員會經多場聽證後提出一系列建議,包括建議社交媒體公司肩負更大責任監管平台上有害或違法內容,政府應檢視確保選舉公平及免受惡意影響的規管是否足夠,及加強市民媒體素養(digital literacy)教育等。

委員會報告特別提到,政府制定相關政策時,不應使用「假新聞(fake news)」一詞,因它同時可以指涉讀者不喜歡或不同意的內容,「它會導致兩極化,同時減少我們基於客觀事實去進行理性辯論隊的基礎」,故在政策討論層面,應以「虛假信息(disinformation)」或「錯誤信息(misinformation)」代替。

報告認為,虛假信息在網絡上傳播的現象並不容易改變,但迫切需要改變的,是要改善網絡上的透明度,確保讀者知道他們所閱讀的資訊來源,資訊由什麼人贊助提供,為何他們會接收到那些資訊,及用戶的資料如何被大型資訊科技公司所運用。

英國國會(資料圖片,來源:Eva Dang @ Unsplash)

不過報告同時建議,針對網絡上的有害及不法內容(harmful and illegal content),政府應清晰釐定科技公司的法律責任,包括建議訂立強制性遵守的守則,並由獨立機構監管,決定信息是否屬於有害內容,並要求社交媒體公司訂立機制,確保有害內容會被標示及移除。獨立的監管機構亦應獲賦予法定權力,向涉事的科技公司採取法律行動,建議包括可向科技公司罰款。

報告亦建議訂立相應法例,確保網上的選舉宣傳必須絕對透明,包括清楚標示政治宣傳內容的資金來源,並清晰界定發布政治宣傳信息人士的角色和責任。

去年 5 月,英國政府建議制定《網上安全法(Online Safety Bill)》,規定社交媒體公司就其平台上的「有害內容(harmful content)」,必須對用戶、尤其是未成年用戶履行法律上的「謹慎責任(duty of care)」,包括有責任移除或限制有害內容在平台上傳播。法案建議由英國通訊管理局(Ofcom)擔任監管機構,權限包括向違反守則的社交媒體公司罰款最高達 1800 萬鎊(約 1.9 億港元)或公司全球年收入的 10%。

除了社交平台外,法案同時規管其他平台,例如影片串流網站、容許用戶交流的遊戲軟件、約會軟件等,又要求即時傳訊軟件利用科技辨認危害兒童的信息。

4 月 24 日倫敦反封城示威現場

英國媒體報道,法案建議出台後,有部分團體質疑法案範圍過闊,有可能導致社交平台過分審查言論,因法案不只規管非法內容,亦同時規管部合法、但可能被視為有害的信息。政府諮詢文件亦確認,建議法案規管範圍同時涵蓋會造成傷害(harm)的虛假資訊,包括反疫苗信息,自殘或自殺信息,或煽動對他人造成傷害的虛假信息等。

不過法案明文建議保障由新聞機構發放的內容,及「對民主重要(democratically important)」的政治信息不受新法例監管。法案目前仍待國會審議。

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歐盟及其他歐洲國家:立法以外的選項

除了由國家立法規管外,歐盟於 2018 年 10 月開始推行《虛假資訊行為守則(Code of Practice on Disinformation)》,鼓勵資訊科技公司自願簽署並承諾自我規管,以應對虛假資訊問題。

《行為守則》要求簽署公司遵守多項承諾,包括提高平台上政治宣傳資訊(political advertising)透明度,打擊假賬號及規管聊天機械人(bots),利用科技確保準確及具權威性的資料會在搜尋結果或演算法中優先顯示出來等。

歐盟資料顯示,Google、Facebook、Twitter、Microsoft、TikTok 等大型資訊科技公司均已簽署 Code of Practice,承諾針對平台上虛假信息問題作自我規管。歐盟在《行為守則》實施一年評估報告中指,《守則》為資訊科技公司及當局提供了清晰政策目標,加強社交平台問責,多家簽署《守則》的資訊科技公司亦按承諾推出新政策以改善服務,包括與事實查核機構合作及推動用戶媒體素養等。

而事實上,部分大型資訊科技公司近年已開始與事實查核及傳媒機構合作,降低不實信息的觸及率,同時確保經查核的信息首先顯示出來。例如 Google、Youtube 等使用的 Claim Review  系統,Facebook 與第三方事實查證計劃等,同樣擔任類似角色。

資料圖片,來源:Paweł Czerwiński @ Unsplash

部分歐洲國家以加強事實查核服務,及推動媒體素養教育等方式應對互聯網虛假資訊問題。據 Poynter 整合,丹麥政府於 2017 年在外政部轄下成立專案組,專門處理來自外國的虛假資訊;瑞典政府於 2018 年宣布成立新部門,聚焦處理向公眾發放正確信息工作,抗衡虛假信息影響,並向民眾發放應變手冊,當中包括預防外國虛假資訊的內容;荷蘭政府於 2019 年大選及歐洲議會選舉前夕,推出打擊假新聞的網上活動,提醒選民慎防被虛假信息誤導。

英國衛報報道,芬蘭政府自 2016 年起規定中學課程必須包含媒體素養及批判思考教育,有關要求近年更延展至學前班級,以訓練學生備有分辨真假信息的能力。芬蘭政府同時資助當地非政府事實查核機構營運,進行包括為學童及公眾提供媒體素養教材等工作。

據 European Policies Initiative 2018 年進行的研究發現,35 個歐洲國家之中,芬蘭被評為媒體素養指數最高的國家。

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美國:應變中心針對外國信息 疫情資訊仍由私人規管

《大公報》今年 4 月報道,美國於 2016 年通過《反外國宣傳與造謠法案》,「反制來自外國政府的政治宣傳及虛假信息」。

不過翻查法案全文,《反外國宣傳與造謠法案(Countering Foreign Propaganda and Disinformation Act)》主要針對外國而非本土虛假信息。法案第 2 條指,基於有外國政府,包括俄羅斯聯邦及中華人民共和國政府,利用虛假信息及政治宣傳損害美國及其盟友國家安全,及俄羅斯持續以大型虛假信息活動達到政治、經濟及軍事目的等,故立法授權聯邦政府撥款,由美國國防部、情報機關等單位共同成立「資料分析及應變中心」,應對外國政治宣傳及虛假信息。

而在新冠疫情肆虐背景下,美國主要官員最近重提打擊互聯網虛假資訊的重要性。今年 7 月,美國醫務總監 Vivek Murthy 批評,有關疫苗的虛假資訊對美國公共衛生帶來的迫在眉睫的威脅,呼籲資訊科技公司及社交平台必須進行「有意義的改革(meaningful changes)」,減低錯誤資訊的傳播。美國總統拜登翌日接受訪問時批評,社交平台上的錯誤信息「正在殺人(they’re killing people」。

美國總統拜登(資料圖片,來源:The White House Facebook)

白宮新聞秘書 Jen Psaki 指,政府建議社交平台盡快推出措施應對,打擊經常發布有關疫情虛假資訊的用戶。至於同一場合有記者問及,如何避免社交平台審查變相限制言論自由,Psaki 表明,任何政策均會由私人公司自行決定及執行,「這會是他們的決定,聯邦政府不會插手。(that’s their decision to do. That is not the federal government doing that.)」

不過 Facebook 發言人回應有關指控,指 Facebook 已移除 1800 則有關新冠疫情的錯誤資訊,數據亦顯示超過 20 億用戶透過 Facebook 接觸到有關疫情及疫苗的權威性資訊,否認公司未有盡力阻止未經查核信息廣傳。

據 Poynter 整合,多個州分如加州、華盛頓、麻薩諸塞州等,均有就推行學校媒體素養教育進行立法。例如在 2018 年 9 月,加州在當地《教育守則》加入條文,規定學校為 1 年級至 12 年級學生提供媒體素養教育,教育部門亦須向學校提供相應教材,以確學生具備必要能力「安全、負責任、批判地接收及使用社交媒體和其他媒體(資訊)」。

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