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大湄公河次區域政經發展之激盪: 評《大湄公河次區域地緣經濟角力:衝突與調和》

2021/6/6 — 13:05

資料圖片:湄公河

資料圖片:湄公河

【文:羅清風】

源緣:「東亞焦點」叢書系列新著

香港教育大學大中華研究中心自2017年起,和城市大學出版社合作,推出一個「東亞焦點」叢書系列。於四年間先後推出八部著作,內容遍及馬來西亞的民主轉型、印尼工業的政治經濟學、澳門的文化遺產保護、台灣兩岸政策、老撾的內政外交,乃至於東亞區域整合、東亞福利制度以及南海之爭。

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近日叢書主編、教育大學的羅金義教授告知筆者系列推出新著、宋興洲教授的《大湄公河次區域地緣經濟角力:衝突與調和》(下文簡稱此書「衝突與調和」)於三月出版,出版社亦希望有眾聲喧嘩的效果,因此邀約筆者評論。碰巧筆者之前路經香港中央圖書館,外借了宋鎮照教授《一帶一路、東盟與大湄公河次區域》(此書是出自教大大中華研究中心另一個叢書計劃「一帶一路與亞洲」的著作,下文簡稱此書「一帶一路」) 。既然有此契機,亦不妨二書並讀並論,從中看出火花對話,亦藉此向各位賜教。但由於內容有限,亦不希望文章篇幅過長,故本文先將集中討論新出版的《衝突與調和》。

引言:「大湄公河次區域」的概念解讀和歷史淵源

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筆者相信大家對「大湄公河次區域」(Great Mekong Sub-region,簡稱GMS)的概念甚為陌生,湄公河上起中國青海省,流經緬甸、老撾、泰國、柬埔寨、越南五國,在中國的流段又稱「瀾滄江」。如果大家有些印象,筆者曾在討論老撾的文章中,提及老撾如何使用湄公河推進與中國的「水電外交」,繼而招來位處下游的越南不滿,尤其引發疫情以外的旱災,以及危害生態平衡。

這一個「次區域」的誕生乃源於九十年代冷戰格局解體,東亞的共產主義國家需要轉型自存,而東南亞國家聯盟(東盟,ASEAN) 亦無需再以意識形態防禦作加盟基礎,從而接納越南和老撾的加盟。中國和上述五國自1992年經亞洲開發銀行(亞銀)展開經濟合作,訂立十年戰略框架,以亞銀作平台促進GMS的交通、能源、電訊等方面的發展。宋興洲更指出此計劃有四大目標:一、實現與提升次區域經濟開發機會;二、鼓勵湄公河流域國家貿易及投資;三、解決或緩和次區域內跨邊境問題;四、認識國家間共同資源及政策需要。宋鎮照、宋興洲二人均援引日本野村綜合研究所報告,稱「大湄公河次區域」為一「黃金走廊」,此次區域位處中國和印度兩個高經濟增長大國之間,可以從中受惠,成為未來亞洲增長動力。

在《衝突與調和》第二章〈大湄公河次區域倡議合作的發展歷史〉,宋興洲可謂考掘「大湄公河次區域」的前世今生:早於上世紀五十年代聯合國便提倡以區域開發為減緩地緣政治軍事衝突的手段,湄公河區域便為一試點,此可是吸取二十世紀兩次大戰教訓的結果。湄公河四國柬埔寨、老撾、泰國以及南越在1957年於亞洲暨遠東經濟委員會協助下成立了「湄公河下游調查協調委員會」,不過此委員會的工作在六、七十年代可謂諸事不順,尤其是1975年至1980年間越南、柬埔寨、老撾三國政權先後易手,令委員會工作一度癱瘓,被迫以一個委員會代行工作。直至1995年4月,當冷戰告終且柬埔寨政局恢復穩定後,「湄公河下游調查協調委員會」才重組並更名「湄公河委員會」,而中國和緬甸兩個位處湄公河上游國家在同年11月受邀派員參加湄公河委員會部長會議,並於翌年成為委員會的對話夥伴,此運作模式一直維持至今。

宋興洲指出大湄公河次區域的經濟合作自1992年啟動,歷經以下四個階段:

階段

行動

1.建立互信(1992-1994)

1993年第二屆部長會議初步確定能源、交通、環境與人力資源開發、自然資源管理、貿易投資以及旅遊等方面的合作架構,並強調經濟合作應以「交通基礎建設」為主軸線。

2.形成架構(1994-1996)

1994年第三屆部長會議正式提出架構,確立「加快次區域持續經濟發展與提升次區域人民之生活水平」為計劃最終目標,並於1995年進一步確認上述合作架構以及相關項目,同時加入通訊為第七個合作領域。

3.計劃準備(1996-2000)

  • 由於計劃龐大複雜,資金募集困難,1996至1997年的部長級會議先將「交通運輸部門」及「旅遊業部門」訂為優先發展項目。

1997年亞洲金融危機爆發後,成員國提出「1998-2000未來工作計劃指標」,倡議發展「三縱」「兩橫」經濟走廊:

  • 「三縱」:1) 仰光、曼德勒、昆明;2) 泰國、老撾、昆明;3) 海防、河內、昆明
  • 「兩橫」:1) 胡志明市、金邊、曼谷、仰光;2) 峴港、沙灣那吉、彭世洛、毛淡棉

4. 全面實施(2000年至今)

2001年的部長級會議提出「十年戰略架構」,作為GMS合作計劃之整體策略方針,訂立以下發展目標:

  1. 以跨部門途徑加強連結基礎設施;
  2. 擴大私營企業的發展參與並提升其競爭力;
  3. 促進跨境貿易參與;
  4. 提高技術能力並發展人力資源;
  5. 環境保護與永續發展。

為實現一個繁榮、一體化及和諧的次區域發展願景,GMS經濟合作計劃提出3C戰略,透過可持續之實體基礎設施,加強區域連貫(Connectivity)、提升人員和貨物的跨境流通,增強區域之競爭力(Competitiveness),以及透過旗下項目應對區域內共同的社會及環境問題,建構一個共同體意識(Community)。

在體制上,GMS經濟合作的決策機制有賴於每年一次的部長級會議,其下設有高官會、工作組及專題論壇,主導區域合作的政策制定,以及確定區域優先發展項目。由1992年至疫情前先後召開23次實體會議(按:2020年第24次部長會議由中國主辦,因疫情改以網上進行),而2002年更開始召開每三年一次之領導人會議(又稱為經濟合作領袖高峰會,詳參《衝突與調和》頁50),形成區域合作三級體制(高官會議、年度部長級會議及領導人會議)

角色:東盟、日本、中國與大湄公河次區域

宋鎮照在《一帶一路》此書的第二、三章〈東盟、GMS和「一帶一路」之關係和框架〉及〈東盟區域發展與中國「一帶一路」倡議建設〉,把東南亞國家聯盟(中文簡稱「東盟」,英文簡稱ASEAN) 在次區域的參與引入討論,宋興洲亦有於〈大湄公河次區域倡議合作的發展歷史〉提及,1995年年底時任馬來西亞總理馬哈迪建議「東盟— 湄公河流域開發合作」構想,藉此促進大湄公河次區域國家之間的合作,也提升大馬在東盟區域經濟倡議的話語權,此構想亦為越南、柬埔寨、老撾三國在1997年加入東盟的前奏,並在1996年召開部長會議推動倡議合作,但因1997年亞洲金融危機引發的經濟衰退、社會動盪及政治危局,部長會議因而延遲至2000年才復辦。

另外《衝突與調和》的第四章〈中日兩國在次區域的地緣經濟角力〉將東盟另一戰略合作夥伴日本與中國並置比較,日本雖非次區域國家,但因二次世界大戰的戰敗國身分,可以戰後賠償重返支持地區水利開發調研。冷戰格局崩潰後,日本急需改變其「經濟巨人,政治株儒」形象,增強其綜合國力,希望提升其政治地位,以配合當時其全球第三大經濟體的角色,爭取充當亞洲代表和歐美國家共商國際事務,至少在東亞地區發揮主導者角色和政治地位。提升和東盟特別是GMS五國的政經關係,成為日本的必然選擇。

當然日本投入湄公河區域,不止有自身考慮,也有面對中國的挑戰和配合美國之需要。所謂中國挑戰,乃是GMS其中「一縱」經濟走廊— 由中國昆明至泰國曼谷的南北經濟走廊,會直接對日本的東南亞海上交通要道產生威脅,削弱日本對東盟的影響力。而美國在「九一一事件」後三任總統(小布殊、奧巴馬及特朗普) 都對東亞安全尤為重視,不論奧巴馬時代的重返亞洲或是特朗普的印太戰略,日本都是其中一環。另外GMS的日益重要也惹來日本關注,尤其2001年東盟和中國達成組建自由貿易區的共識,並於2010年開始實行,迫使日本加快與東盟的合作進度。

日本早在1991年於外務省設立「湄公河地區開發項目」,並於2003年和東盟十國於東京召開特別首腦會議,會後發表《千禧年富有動力和持久的日本—東盟夥伴關係東京宣言》及《日本—東盟行動計劃》,日本宣布2003至2006年間將向東盟提供三十億美元經濟援助,當中一半即投放GMS五國開發及基礎建設項目,另一半即用於資助東盟國家人力資源開發。日本同時公布「湄公河地區開發的新觀念」文件,宣布二十一世紀日本的GMS基本政策,即:

三個願景

加強區域一體化;

實現經濟可持續發展;

實現與環境的和諧

三項擴充

擴充研究領域以促進貿易、投資及交流;

擴充參與GMS合作的主體;

擴充合作範疇至人力資源開發等其他領域

三大支柱

充實經濟合作的政策協調:日本三年內提供十五億美元援助,並向相關國家或機構派出調查團以助政策協調,確定合作的重點領域;

完善五國市場一體化建設:協助五國市場一體化建設,例如支援五國民營企業的發展及發展債券市場;

強化與國際組織協作關係:透過世界銀行、亞洲開發銀行等常設國際機構加強和東盟各國之合作,同時利用東盟十加三領導人會議、東盟外長會議和東亞開發倡議部長等例行機制,與東盟各國共同宣傳次區域經濟合作。

以上政策在之後的2005年日本與GMS其中四國在萬象舉行的經濟部長會議得到確認,2006年時任日本外相麻生太郎提出「自由與繁榮之弧」的價值觀外交方針,其方針一直延續至今,即使2009年至2012年自民黨一度下野,換上了鳩山由紀夫等人領導的民主黨主政。而老撾、柬埔寨和越南三國更是在「自由與繁榮之弧」的前沿,2007年1月日本發布「日本—湄公河夥伴關係計劃」作為其GMS政策更新,時任首相安倍晉三並於8月出訪上述三國,表明日本希望支持三國政府建設民主法治。此計劃內容如下:

三個目標

加強日本與GMS五國的夥伴關係;

實現GMS五國經濟可持續發展;

確保GMS五國人民的生存、生活及尊嚴。

三大支柱

  1. 促進區域經濟一體化及合作:尤其是推動社會及經濟基礎設施之建設、加強區域網絡建設、促進東盟及東亞經濟一體化進程等;
  2. 擴大日本與五國的貿易與投資:促進投資保護協定和經濟合作協定等法律框架的建設,並幫助五國改善其貿易和投資環境,推動經濟特區、一村一品等領域的產業合作;
  3. 培育共同價值觀:合作處理區域性問題,幫助五國培育民主法治等普世價值,消除貧困,實現千禧年發展目標及保護環境。

三項新舉措

擴大對GMS五國的開發研助,將老撾、柬埔寨和越南2007年列為之後三年經濟合作的重點,並對三國及緬甸提供四千萬美元援助;

日本政府與老撾、柬埔寨共同簽訂《投資保護協定》;

召開日本—湄公部長會議

2009年日本民主黨上臺執政不久,即於同年十一月召開「日本—湄公首腦會議」,宣布日本將於2010至2012年三年內提供五千億日元援助,支持建設東西經濟走廊、南部經濟走廊(詳見下文) 等設施,以及促進新能源開發、保護環境與生物多樣性。2012年大選前,野田佳彥內閣發布了《東京戰略2012》宣布第二期援助提升至六千億日元。

安倍晉三再度拜相後,於2013年馬不停蹄走訪GMS五國,達成以下共識:

時間

訪問國家

2013年1月

越南、泰國

此為安倍再度任相後首次出訪,確定與越南共同推進政治、安保等領域合作,並於區域和平穩定發揮作用,發展兩國戰略夥伴關係。

2013年5月

緬甸

日本宣布繼續其對緬甸援助,並免除緬甸對日部分債務,以支持緬甸的民主進程及經濟發展,爭取緬甸在地區安全對話支持日本。

2013年11月

柬埔寨、老撾

日本宣布對柬埔寨提供五百萬美元援助,改善當地基礎及醫療設施。

日本與老撾同意就建立安全對話方塊框架作磋商,並就扶貧優惠貨款、萬象瓦岱國際機場建設項目、色公大橋建設等方面提供援助。

2015及2018年安倍內閣發布了更新的《東京戰略》,並於2015年將第三期援助提升至七千五百億日元(當然因應日元貶值,實際價值有所縮減),而且越南和緬甸更是日本開發研助投入最多的兩個國家。

筆者認為與其說日本想主導後冷戰的亞洲,倒不如說是希望和中國平起平坐,受美國的重視和外交考慮。七十年代以降的美日關係其實意外地很冷淡,並不是大家所想像的強大同盟:首先美國對日本進口貨品徵收附加稅,令日元升值近兩成,拉倒兩國的固定匯率;加上華盛頓突然對北京發起「越頂外交」,拋開東京於一旁。可以說東京對於尼克遜宣布訪華異常震驚,認為是一次背叛。同時日本執政自民黨的親中力量對和北京建交聲音越來越大,希望加快進度,令時任首相佐藤榮作的親台力量失勢,不得不在1972年7月下台,由田中角榮接任。之後田中短暫任相兩年,成功和北京建交,卻因被稱為「水門事件案外案」的洛克希德事件下台,華盛頓因水門事件的大加調查而和東京政壇保持距離,直至中曾根康弘在1982年上台美日關係才重新提升。在此期間,華盛頓致力把自己借北京之手從越戰的死水拉出來,自然無心理會東京。

至於中國的角色,除了筆者會另文討論的東盟和中國「對碰」,GMS五國各自也有和中國合作的時候,如筆者之前曾討論過的老撾。當五國大力發展三條經濟走廊時,興建九條貫通南北西東的跨國公路,以形成區域交通運輸基礎設施骨幹,中國主導的亞洲基礎設施投資銀行(簡稱「亞投行」,AIIB) 亦藉提供東盟公路網絡及新加坡—昆明鐵路的建設資金,彌補東盟不足以支持的投資缺口,並藉以推動中國— 中南半島經濟走廊。李克強總理在2014年GMS第五次領導人會議上提出三個具體做法,即:令經濟社會能持續和協調發展、打造融資合作新模式、共同規劃建設全方位交通運輸網絡及產業合作項目。

GMS六國三條經濟走廊

經濟走廊

國家

總長度

南部經濟走廊

泰國—柬埔寨—越南

1030公里

南北經濟走廊

泰國—老撾—中國

2000公里

東西經濟走廊

緬甸—泰國—老撾—越南

1320公里

另外由於中國的一帶一路倡議,令東南亞的海上交通建設亦備受重視,促使中國與東盟多國展開不同類型的海洋合作計劃,以建設一個現代海上絲綢之路經濟,亦有助中國調配過剩生產力。而東盟內的印尼也積極推動「海洋軸心」建設政策,菲律賓則促進「堅固共和國水上高速線路」計劃,以求加強國內各島交通連繫。

而面對日本在GMS的投入,中國亦急起直追,提出「同飲一江水,命運緊相連」的「瀾湄合作」,利用地理上的優勢,鞏固中國與GMS下游國家之友好關係。2015年11月中國與GMS五國先舉行「瀾滄江—湄公河外長會議」,宣布啟動合作機制,並發表《瀾湄合作概念文件》及《聯合新聞公報》,宣布提升六國在多範圍的已有合作。其後2016年3月六國在海南三亞首次舉行領導人峰會,商討合作發展大計,希望加強六國在政治安全、經濟和可持續發展及社會人文三大領域的合作。

宋興洲指出:

從地緣經濟戰略的角度而言,日本《東京戰略2018》相關戰略的推出,可能預示著中日兩國即將在該區域展開新一輪的競爭,畢竟中日兩國都在加大對湄公河地區的投入,雙方在地區影響力、合作主導權等方面自然會存在一定競爭,甚至在部分基礎設施建設項目上衝突。但也有觀點認為,中日兩國在湄公河次區域開展合作有很大的互補性,應該能夠獲得「雙贏」的效果,強調湄公河國家處於工業化初期或中期,基礎設施和製造業等產業投資需求十分巨大,而海外投資— 特別是大型基礎設施項目,耗資巨大且建設周期大,面臨的金融、社會和安全風險大。中日雙方企業如能聯手,不僅可以共擔風險,還可以實現優惠互補和強強聯合。

  • 《衝突與調和》第90頁

未來:地域的相互制衡與衝突、合作困難與挑戰

不同於宋鎮照教授《一帶一路》有一專章〈中國與GMS在一帶一路倡議發展的戰略:出路、挑戰與契機〉討論中國與東盟,乃至其他域外國家和國際組織潛在矛盾和挑戰,宋興洲教授未在《衝突與調和》討論太多地區衝突,但在書中第四章〈中日兩國在次區域的地緣經濟角力〉卻提到次區域經濟合作要深入發展其實挑戰重重,首先是機制上的架床叠屋,數個體制功能目的甚為相近,卻同時運行,不可不謂耗費行政資源;第二即是GMS六國中只有中國和泰國經濟較為富裕,其2017年人均GDP超過6000美元,其餘四國的2017年人均GDP均不超過2500美元(詳參下表)。本來貧窮是一個動力推動合作,卻也是一個阻力,引致「對基礎設施的投入不足,不僅直接制約著各國國民經濟的發展,還影響了外來投資與對外貿易,制約了次區域經濟一體化進程」(《衝突與調和》頁92)。

國家

2017年人均GDP (美元)

注釋

中國

8582.94

廣西:6184美元

雲南:5101美元

泰國

6336.34

老撾

2567.5

越南

2306.23

柬埔寨

1389.63

緬甸

1272.04

第三個問題則是羅金義教授在《老撾的地緣政治學:扈從還是避險?》一書提過的水資源開發,宋興洲教授則擴大至GMS,其實中國與GMS五國在水資源使用的觀點並不一致,的確五國對水電項目需求與興趣甚濃,不少中國企業憑著技術優勢和多年合作經驗,在上游承建不少項目。中國水利專家認為這些項目有利控制河道水流,避免發生大澇大旱,保障下游國家人民的生命、生產和財安全。但從下游國家角度,水壩過多自然成了「水霸」,認為位處上游的中國操縱了瀾滄江—湄公河的水量,破壞下游多國的生態環境,危及人民生產。然而水資源管理卻不在GMS合作機制框架,以致急需六國探索新合作模式應對。

餘話:不可預見的緬甸政變如何影響地緣政治走向?

在2021年2月,位處大湄公河次區域的緬甸突然發生軍事政變,結束不足十年的民主政治,並爆發連番血腥衝突。此固然引起多方嘩言,亦意外地成為美國總統拜登上台的第一個外交考驗。延續至今,除了東盟各國外長致力周旋,聯合國安理會多番決議譴責,甚至東盟召開領導人峰會外,此刻不見對局勢有任何大幫助,大批難民壓向中緬、泰緬邊境。緬甸的少數民族大批逃往泰國避亂,加重泰國近兩年本身在王室失去威信及政府無力施政下的內外壓力。另一方的逃亡難民更引發中國雲南地區的新一波肺炎疫情,中國能否毫不鬆口地堅持周恩來時代「和平共處五項原則」,尤其那般清高地主張「不干涉別國內政」,放任亂局惡化,已經成大家疑問。尤其中國雖然三緘其口,卻因過去記錄,被視作軍政府的後台和政變的支持者,要想撇清自己角色,談何容易?

(按:本文「餘話」部分原想討論包括大湄公河區域國家的東盟地區多國疫情,尤其與中國如何就抗疫展開合作和討價還價,乃至東盟和中國的關係,唯越南、大馬、新加坡疫情突然惡化,故主要內容討論在疫情前的東南亞經濟發展,以及緬甸政變的後遺症)

參考文獻

宋興洲:《大湄公河次區域地緣經濟角力:衝突與調和》(香港:城市大學出版社,2021年) 。

宋鎮照:《一帶一路、東盟與大湄公河次區域》(香港:中華書局,2018年) 。

作者簡介:

理工大學中國文化學系本科畢業,現就讀於中文大學哲學系文學碩士課程,興趣多元,對明清哲學、文學、歷史有所深究,近年涉足東亞政治、公共政策、倫理學及近代中國史之議題。


 

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