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「後安倍時代」的對俄政策會有更宏大視野嗎?

2020/10/30 — 15:49

菅義偉

菅義偉

【文:王家豪 莫斯科國立國際關係學院碩士,羅金義 香港教育大學社會科學系副教授】

上月中日本新任首相菅義偉在他職位後第一個記者招待會上表示「希望跟鄰邦建立穩定關係,包括中國和俄羅斯。」對於要跟後者化解北方四島(俄稱南千島群島)領土糾紛,相比起前任安倍晉三的激情,菅義偉看來低調得多 — 雖然是西方陣營的成員,但多年來安倍對俄積極採取友善態度,任內致力促成和約談判,以推動日俄關係發展,強調「不能把戰後遺留70多年的問題留給下一代,應該由我們為其畫上句號。」2013年安倍內閣制定的《國家安全保障戰略》,聲言「在東亞日益嚴峻的安全環境下,日本必須在安全和能源等各個領域與俄羅斯推進合作。」8年下來,和約還是空中樓閣;那麼安倍時代落幕之際,是否日俄關係重置之時?

安倍新思維契合俄國向東轉?

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四島爭議是二戰遺留下來的歷史問題,多年來阻礙俄羅斯與日本的關係發展。早於1855年,俄羅斯帝國與日本締結《日俄和親通好條約》(又稱《下田條約》),為兩國劃定國界,將南千島群島的主權劃歸日本。不過在二戰結束前夕、雅爾塔會議之後,蘇聯加入對日戰爭,重新接管南千島群島。對莫斯科而言,南千島群島的控制權是遠東戰役的「戰利品」,而日本卻視之為「非法佔領」。

根據1951 年的《三藩市和約》,日本表明放棄對北方四島的一切權利,但是當時蘇聯未有簽署和約。1956 年蘇聯與日本簽署《日蘇共同宣言》,赫魯曉夫提議向日方移交齒舞群島和色丹島(兩島面積僅佔爭議領土的7%),作為兩國達成和平協議的回報,唯不被日方接納。四年之後日本與美國簽署《美日安全保障條約》,蘇聯撤回歸還兩島的方案,並且拒絕再與日方進行和談。

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直至蘇聯解體,俄羅斯的葉利欽政府與日本恢復和談,先後簽署1993年《東京宣言》和1997年《克拉斯諾亞爾斯克協議》,倡議雙方於千禧年前達成和約,但最終受兩國內政影響而告吹。2001年普京與日方發表《伊爾庫茨克聲明》,重申《日蘇共同宣言》的有效性,但再沒有為兩國談判訂立時間表。此後雙方屢有和談,但都缺乏實質進展。

東京具備戰略誘因化解四島爭議,並改善日俄關係,以此抗衡中國崛起和應對朝鮮核危機。雖然俄羅斯本身並不對日本構成重大安全威脅,皆因東京區分出俄國在歐洲和遠東的行為不同,但俄中軍事同盟始終是惡夢温床。自烏克蘭危機以還,俄羅斯與中國加強軍事合作,包括進行多款先進武器交易;2015年兩國海軍更在日本海舉行聯合軍演。假若俄中攜手衝擊美國主導的亞太安全體系,將對依賴美國安全保障的日本構成嚴峻威脅。因此日本的外交目標旨在防止俄中結盟,而促進俄羅斯「向東轉」,減輕它對中國的依賴,無疑切合日本基本利益。此外,在朝鮮核問題上,儘管日本與俄羅斯的策略不同,但兩國目標一致,支持朝鮮無核化。日本相信俄羅斯能扮演建設性角色,寄望莫斯科善用聯合國安理會常任理事國的身份,對平壤推行核計劃施壓,包括實施經濟制裁。相對於美國批評俄羅斯縱容平壤、制裁與朝鮮進行貿易的俄國企業,日本政府的取態相對低調,而且拒絕跟隨美國的制裁。

2016年安倍不顧美國奧巴馬政府的反對,前往俄羅斯索契與普京會面,表示需要「新思維」去解決四島爭議,同時提出「八點經濟合作計劃」。當時正值俄羅斯陷入國際孤立之初,日本對之提供經濟援助,自是雪中送炭,嘗試換取俄方在四島爭議作出讓步。同年底,安倍重提「兩島+α」方案,暗示日本不再視「四島同時歸還」為簽署和約的先決條件。「兩島+α」方案建基於《日蘇共同宣言》,由日本前首相森喜朗提出,當中「α」代表其他附加條件,包括在國後島和擇捉島展開共同經濟活動,以讓日本政府遊說民眾接受方案。此前,日本政府曾提出其他解決方案,包括「共同主權論」、「三島方案」、「面積平分法」(3.25島),但一律遭到莫斯科拒絕。

民族主義與地緣安全疑慮

安倍的「新思維」面對兩大局限,包括國內民族主義情緒和俄國地緣政治考量。根據《京都新聞》2018年的民調顯示,53%日本人贊成「先歸還兩島」方案,而認為俄羅斯應同時歸還四島的支持度則有29%。同期《日本經濟新聞》進行民調獲得相似的結果:46%受訪者支持「先歸還兩島」、33%傾向「四島同時歸還」,但只有5%接受日本最終只收回兩島主權。若俄羅斯堅持一貫強硬立場,「兩島+α」方案很可能招致日本最終喪失國後島和擇捉島主權,隨時會惹起民間強烈反彈。

對於轉交南千島群島予日本,克里姆林宮也面對國內洶湧民情。根據全俄羅斯民調研究中心去年的調查,96%居住在南千島群島的俄國人和77%整體國民都反對轉交領土給日本。曾受惠於「克里米亞效應」帶來極高民望的普京,已經表明化解四島爭議需要先獲得人民支持,不願見到自身民望再度遭受打擊。數月前普京順利修憲,新憲法禁止政府向外國割讓領土,這將進一步令克宮在這議題上綁手綁腳。

南千島群島也涉及俄羅斯的重要戰略利益,局限了莫斯科作出讓步的空間。四島是鄂霍次克海的天然屏障,而俄國海軍在該水域部署彈道導彈核潛艇,以保持「第二擊」能力。同時,俄羅斯太平洋艦隊的總部設於海參崴,而南千島群島附近海峽為其通往太平洋的重要通道。為了鞏固對鄂霍次克海的控制,2016年俄軍在國後島和擇捉島部署了「舞會」和「棱堡」岸基反艦導彈系統。儘管安倍向普京承諾在歸還的兩島上不會讓美軍設立基地,但莫斯科始終憂慮日方未能兌現承諾。歸根究底,由於日本與美國締結了《日美安保條約》,俄羅斯認為東京不能執行獨立的外交政策、對來自華盛頓的壓力說不,對日本歸還兩島,構成潛在戰略風險,讓美軍靠近鄂霍次克海,監視俄軍潛艇活動。

經濟合作成效不彰

安倍的領土談判策略從「政經一體」轉至「政經分離」,透過推動與俄羅斯的經濟合作,為談判創造條件,而不再視之為解決爭議的回報。安倍在索契之行向俄方提出八項經濟合作方案,涵蓋醫療、交通、中小企、能源、工業、遠東基建、科技和文化範疇。

表1. 「八點經濟合作計劃」具體細節

然而,即使日本政府向在俄投資的公司提供保障,但這招數對私營企業的影響力不宜高估;畢竟俄羅斯欠缺理想的營商環境,難以吸引日本企業投資。根據日本貿易振興機構2017年的調查顯示,日企在俄經營面對的重大考驗包括盧布匯率波動、行政手續繁複、稅制複雜、法制不完備、政治環境不穩等等。「八點經濟合作計劃」原擬集資9億美元,但最終實際投資額僅得2.6億。日企不熱衷於投資俄羅斯,導致克里姆林宮質疑日本政府的決心、還島後所能換取的經濟回報。

自2011年福島核電站事故之後,安倍政府致力改善能源供應多樣化,予人憧憬日俄能源合作的前景。為了彌補核電廠停止運作造成的供電缺口,日本對天然氣的需求大幅增加,並且成為液化天然氣(LNG)最大進口國。其實早於2009年日企三井物產和三菱商事已參與投資「薩哈林2號」LNG項目,當中六成產量出口至日本;然而福島核事故之後,俄羅斯對日本的天然氣出口未見大幅增長,皆因俄國油企遇到產能瓶頸,難以滿足日方需求。克里米亞危機爆發後翌年,基於能源價格急挫和西方制裁影響融資,俄羅斯石油公司擱置了「遠東LNG」項目;同年俄羅斯天然氣公司暫緩「海參崴LNG」項目,以集中資源興建「西伯利亞力量」天然氣管道。根據美國國際貿易局兩年前的數據,俄羅斯大約佔日本LNG進口的8%而已,落後於澳洲(35%)、馬來西亞(14%)和卡塔爾(12%)等競爭對手。2018年起,日本財團薩哈林石油天然氣開發公司(SODECO)參與重啟「遠東LNG」項目,三井物產和日本石油天然氣及金屬礦物資源機構(JOGMEC)也購入「北極LNG—2」項目的一成股份,這些發展計劃能否為日俄能源合作帶來突破,尚待觀察。

「後安倍時代」啟動積極性

若然習近平與普京會晤頻繁足以被國際輿論渲染為「手足情深」,那麽安倍與普京交往的積極態度也毫不遜色。根據日本外交部今年的資料顯示,自2012年安倍再度拜相之後,跟普京會晤了27次,在「東方經濟論壇」上也鮮有缺席(除了首屆未邀請外國元首參與)。安倍落力化解四島爭議、推進日俄關係發展,除了國家利益,也許還涉個人考慮,意在完成亡父安倍晉太郎(前外相)的遺願,重塑日本人的民族尊嚴,讓自己名留史冊。普京可能也渴望日俄簽署和約,讓他與結束二戰的歷史人物齊名;但割讓領土或令他成為民族罪人,難免彳亍不前。安倍不是沒有預見民間的反對聲音,而是相信兩位強勢領袖有足夠政治能量促成妥協,但最終事與願違。安倍再度拜相前一年(2011年),Pew研究中心的調查透露,對俄羅斯表示反感的日本受訪者有62%;8年之後這數字更反覆上升至69%,遠高於也是位於東北亞的鄰邦韓國(47%),更別說東南亞的菲律賓(33%)和印尼(27%)。

安倍任內的日俄關係難稱突破。務實而言,雖然領土之爭未了,但雙方建立了高層對話機制,例如自2013年起展開外交與國防「2+2」部長級對話 — 此前,日本主要跟「五眼聯盟」國家進行「2+2」對話,上述安排突顯東京對俄羅斯的重視。要令到俄中拆夥,相信不是東京力所能及,但日俄關係改善,總會令俄中聯手對付日本的風險較低。然而美俄對峙、俄中走近的地緣政治變化,導致四島爭議僵持;這對東京而言算是結構性障礙嗎?難道只能被動地苦候美俄關係緩和,日本的對俄關係才得見破局曙光?

抑或,「後安倍時代」的日本領袖應該將對俄政策放在更宏大的戰略視野當中?一直以來每論及四島爭議,普京都表現得理直氣壯振振有詞地表達俄方的立場和利益,相比之下安倍政府的言談就過分謹小慎微。日本慶應義塾大學教授鶴岡路人就認為,新一代領導人應該在國內開誠布公地跟國民展開討論,對俄政策到底想追求哪些務實的收穫,又願意為此付出什麼代價?東京也應該嘗試說服俄羅斯國民,領土糾紛以外,日俄之間其實在戰略、經濟以及其他事務上可以分享不少共同利益;而這些游說工作,都不可能假手於普京。更重要的遊說對象當然是美國 — 俄羅斯不願意看到外國軍隊接近其勢力範圍,自然不過。在東西德統一和北約擴員時期,美國對駐軍都有所克制,唯獨是對日本比較苛刻。在遊說莫斯科之前,東京其實應該先遊說華盛頓,宏觀上日俄合作是符合美國的亞太戰略利益的。

應該要有「新思維」的,還有俄羅斯。菅義偉就任之後半個月就邀請普京舉行電話會談,同意就四島爭議繼續進行和談;但日本共同社注意到,俄軍竟然在同日較後時間宣布在國後島和擇捉島舉行反登陸軍事演習。克里姆林宮自忖在四島爭議中處於上風,滿足於維持現狀,樂於繼續等待日方作出更多讓步。然而多年來安倍政府多番展示善意,都不見克宮妥協半分。東京自討沒趣過甚,新領袖真的不會摒棄師老無功的友善政策嗎?信誓旦旦要推動俄國發展向東轉的普京,應該消極地任由日俄關係原地踏步?

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