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【書摘】「國家必須保護社會」— 論國家建構與「法治」

2021/5/6 — 14:07

新加坡的政治菁英即使強悍如李光耀,也必須認同西方自由主義傳統下的一些概念。

新加坡的政治菁英即使強悍如李光耀,也必須認同西方自由主義傳統下的一些概念。

【文:李鎮邦(新加坡國立大學社會學系助理教授)】

編按:本文為《「依法治國」的迷思——新加坡國家威權法治史》*推薦序(一)

兩年前因為工作的關係,從美國搬到新加坡。在美國待了十年之後,一下飛機坐在車上的第一個感受是一種前所未有的秩序感。秩序感來自於幾個方面,第一是修築得非常完善的公路,你看不到破損的分隔島與鏽蝕的欄杆;在美國,即使是第三大城的芝加哥,公路與鐵路的破舊程度是沒有親身看過的人難以想像的。秩序感的第二來源是,整齊與乾淨的建築。相較於台北市東區為人詬病的灰黑色建築牆面,即使在多雨潮濕的赤道,新加坡建築乾淨的程度仍叫人吃驚。此外,與東京和香港等大城市相比,新加坡的街道上看不到任何的海報與標語。即使未曾受過社會、科學訓練的人也能直觀的感受到在這覆蓋整個城市整齊秩序背後的巨大力量,這個巨大力量社會科學家稱之為國家。

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關於國家建構

國家是社會科學研究的核心對象之一。對於如何研究國家,不同學科形成了不同的研究方法與研究取向。有些學科如國際關係將國家當作是一個整體,研究國家與國家的行為;有些學科如社會學和人類學,研究國家內部的組成和運作原則,比較不同國家結構的形成;還有些學科如政治學,將國家視為一個系統,研究系統與系統變數間的關係。不論是哪一個學科,研究國家的學者都面對了一個特別的挑戰,即國家對於研究的抗拒。著名英國歷史社會學者菲利普・亞伯拉罕(Philip Abrams)在他廣為被引用的一篇文章中提到了國家研究的這個性質,他認為所有研究國家的人都會碰上一道布幕(veil),這道布幕不僅阻擋了外人理解國家最核心的機密與運作,也導引研究者的研究方向,因此所有的國家研究都面臨了卡夫卡小說《城堡》中主人翁的命運,徬徨在外,不得其門而入,偶爾發現的一些訊息卻可能是城堡主人故意留下的假訊息。不僅威權國家存在著布幕,對民主國家的研究也面臨著類似的困境,韋伯式的官僚體制保護國家機密免於外洩,國家的內容則由知識份子守護。

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解構新加坡模式

研究新加坡國家與新加坡體制的人雖然不算多但也不少,具備洞察力的深刻研究並不那麼多,原因在於過去研究者作為國家教育與研究體制的一部分,對新加坡的研究往往是在政府有意識的引導下資助的研究,呈現的是新加坡國家希望外界看到的那一部分。這種傾向一直到二〇〇〇年後才逐漸轉變,當星國政府面對一九九八年金融危機之後最大的經濟衰退,果斷地加大全球化的程度,將原本以教育為主的大學改為面向國際的研究型大學,對星國的研究開始進入新的一個階段。然而國家對學術研究的干擾依舊存在,這使得真正最具洞察力的研究往往出自於一種特殊身份群體的研究者,即新加坡出身的本地菁英學者。相較於非本地學者,這群研究者成長於星國特殊的政治文化中,使得他們對於國家力量有深刻的認識,同時他們的菁英背景也賦予他們外國學者沒有的、與國家主流論述抗衡的力量,這些是外國學者從事新加坡研究時不具備的優勢。

《「依法治國」的迷思 — 新加坡國家威權法治史》的書寫背景

喬西・拉賈(Jothie Rajah)的《「依法治國」的迷思》(Authoritarian Rule of Law)這本書正是提供了外人揭開一道關於新加坡國家布幕的機會,這本書從法律的角度掀開了新加坡法治的面紗。作者喬西・拉賈出身於法律世家,她的父親K. S. Rajah在一九五〇年代從檳城來到同為英國海峽殖民地的新加坡,半工半讀從當時還稱之為新加坡大學(University of Singapore,新加坡國立大學National University of Singapore的前身)取得了法律學位,開始了漫長的法律生涯,在一九九〇年代退休之後被總統提名,成為新加坡最高法院司法委員(Judicial Commissioner),地位相當於最高法院法官。與父親一樣,作者在一九八〇年代初期就讀於新加坡國立大學法律系,在從事法律工作二十幾年後,從澳洲墨爾本大學法學院拿到了法律博士學位,本書是從作者的博士論文改寫而來。除此之外,作者的另一個身份提供了閱讀此書時的一個觀察重點:作者的前夫尚穆根(K. Shanmugam)是新加坡政壇赫赫有名的三朝重臣。與作者一樣畢業於新加坡國立大學法律系,在一九八八年不到三十歲就被執政的人民行動黨提拔成為國會議員,在一九九八年以三十八歲的年紀成為星國有史以來最年輕的資深律師(Senior Counsel)。經歷過李光耀總理生涯的晚期與第二任總理吳作棟時期後,尚穆根以資深政治家的身份繼續被李顯龍委以重任,在二〇〇八年擔任了法務部長(Ministry of Law),又在二〇一二年接任了堪稱為第一部的內政部長(Ministry of Home Affairs)。雖然中文翻譯為內政部,但星國內政部的主要職責與美國的國土安全部更為接近,它是《國家安全法》(Internal Security Act)的執行機構,執行《國安法》授予的種種權力,主要的任務是找出國家的敵人,維護國家的秩序。二〇一五年之後尚穆根同時身兼內政與律政兩大部,掌控國家安全與法律。當前夫作為國家秩序的捍衛者,透過法律與潛在的敵人對抗時,作者則指出了在這看似正常的法律秩序背後的國家力量操控。雖然本書並不是本民族誌,也並未使用訪談方法,作者的法律和家庭背景大大地提高了本書內容的可信度與資料的豐富性,使得這本廣泛被認為是批評星國法治的書具有堅實的證據和論點。正因如此,當其前夫尚穆根被記者問到對於此書的看法時,據說他只回答了「我沒有看過」,而不是強硬地反駁本書的論點。

《「依法治國」的迷思》之主要觀點

本書的主要論點可以歸納為以下幾點:第一、在一九六五年被踢出馬來西亞聯邦獨立後,為了求生存,新加坡的法律形成了兩個系統,在商業經濟領域上大致遵守了法治(rule of law)的原則,法律條文被高度地尊重,保證交易的穩定性,然而在其他領域,法治原則被政治力量高度地滲透,成為了依法治理(rule by law)的狀態,法律成為了國家規訓異議份子的工具。由於人民行動黨的長期執政,使得法律也成為執政黨打擊反對派的工具。第二、依法治理並不意味著法律的退場或是政治力量的專斷而行,相反的,在新加坡的法律實踐中,威權政府仰賴法律來賦予其維護政治和社會秩序的正當性,同時法律也是一種政治認同,區別了新加坡國家作為現代化國家與傳統東方專制主義國家。第三、新加坡的法律高度延續了殖民地時期的法律傳統,特別是在一九五〇年後,因應東南亞興起的共黨運動與社會抗議,英國殖民政府通過了《內部安全法》,賦予了殖民地政府幾乎無限的權力(不須法院審判程序,警察機關可以強制拘留嫌疑人),獨立後的新加坡完整繼承了《安全法》的框架。第四、在《安全法》的框架下,法律狀態被區分為正常狀態與緊急狀態,在緊急狀態下國家被賦予了先審後判的權力,然而緊急狀態因為高度的政治敏感性與對正常政治生活的破壞,對社會秩序的控制必須仰賴對社會行動更精細的區別,國家因此透過立法程序創制相應的法律。第五、在冷戰結束之後,以共產黨威脅為名的緊急狀態不再是有效的論述,取而代之的是關於星國國家脆弱的論述,通過論述資源的稀缺以及經濟成長的挑戰,新加坡例外論(exceptionalism)成為星國政府捍衛批評其法治與政治制度的主要論述,同時星國政府更加熟練地使用各種國際上關於其法治的排名來強化其正當性。第六、法律及立法過程成為關於政治共同體的道德儀式性存在,法律的制定代表了國家意志對某個社會領域(例如宗教)的意見,因此它的內容刻意地模糊不明,法律的存在即是意義,即使這個法律與其他法律高度重疊或者是從未被動用過。

書中討論了五個新加坡著名的法律,包括了一九六六年制定的《破壞公物法令》(Vandalism Act)、一九七四年的《出版法》(Press Act)、一九八六年的《律師專業法令》(Legal Profession Act)、一九八六年的《宗教和諧法》(Religious Harmony Act)以及二〇〇九年的《公共秩序法令》(Public Order Act)。通過詳細的史料分析,作者細緻地解釋了五個法案立法的過程,考察了立法的社會背景。為了說明法治是如何成為依法治理的,即法律是為了政治目的服務,作者的經驗證據主要來自於兩種材料,第一種也是最重要的材料,是主要國家領導者(主要是李光耀)的論述。在這五個法案中,政治菁英的看法與態度往往直接反映在法律條文中。有趣的是,新加坡的政治菁英在作者的研究中是一個高度同質的團體,團結在李光耀對新加坡政治共同體的想像中。李對星國的想像具體地呈現在一九九四年美國青年麥可・費伊(Michael Fay)因為塗鴉破壞公物罪被處以鞭的事件中,面對美國政府的壓力與世界媒體的關注,當時已從總理一職退下來的李光耀回應:「一個國家不願或不敢處罰個人,不管他們做了什麼都原諒……這是他們(指美國)現在一團混亂的原因,毒品、暴力、失業與無家可歸者……儘管美國是世界最有錢和強大的國家,但絕不是安全和和平的。」「國家必須保護社會,否則後果就是一團亂。」國家保護社會的看法貫穿了所有星國牛毛般的法律,在其想像中社會是個不懂事的小孩,國家有責任保護他,即使後果是小孩永遠也不會長大。除了政治領導人的論述,第二種材料則是立法過程中的各種公聽會紀錄、法律條文用詞以及媒體的報導,這些材料說明了公聽會以及星國的法官在面對國家行政權力時基本上失去了英國法律傳統下的法院獨立性,而成為行政權力推動其政治目的的幫手。最令人吃驚的是,在這五個條文中,有三個條文明確地排除了法院的角色,逮捕及羈押嫌疑人可以完全不經由法院的程序。在這種情況下,即使有體制上的制衡(如《宗教和諧法》,在羈押一定時間後,須經由總統及其轄下的宗教委員會追認),但這些制衡多半流於形式,唯一能夠限制國家權力行使的只有政治領導人的自我節制。

新加坡模式與國家威權體制之未來

對於威權體制國家的研究在冷戰過後因為對民主勝利的樂觀期待經歷了一段時間的低迷,然而在過去的幾年間,學界又重燃起對威權制度的興趣,例如二〇一〇年史蒂文・李維茲基(Steven Levitsky)和盧坎・維(Lucan Way)提出的競爭型威權主義,解釋了威權延續性的問題。除了作為具有代表性的威權國家外,新加坡之所以成為近年來國際比較政治上的一個關注點,在於它與崛起中的中國的關係,不少論者都指出了中國似乎在模仿新加坡的發展模式,經濟自由但政治被削弱。兩年前著名的《中國季刊》(The China Quarterly)就有一期關於新加坡模仿論的專刊。然而模仿論的研究者似乎忽略了中國與新加坡一個關鍵的不同:政治菁英與政治文化的截然不同。新加坡的政治菁英基本上都是在英美受過高等教育,而中國的政治菁英則完全是本土學校畢業。新加坡的政治菁英即使強悍如李光耀,也必須認同西方自由主義傳統下的一些概念,對殖民主義保持著模糊的態度,而在當前的中國,此一自由主義的傳統仍未尋得堅實的擁護者,卻強烈地憎恨西方殖民主義。

感謝季風帶總編輯鄺健銘的邀請,令我有機會為本書撰寫推薦序。好友新加坡歷史學者成國泉博士對初稿提供了寶貴的意見,在此一併致謝。

二〇二〇年九月二十七日於新加坡肯特崗

《「依法治國」的迷思 — 新加坡國家威權法治史》書封

《「依法治國」的迷思 — 新加坡國家威權法治史》書封

*《「依法治國」的迷思——新加坡國家威權法治史》台灣季風帶文化出版,將於香港序言書室﹑一拳書館﹑閱讀時代﹑蜂鳥書屋﹑誠品書店有售。

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