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【書摘】「法治」與威權政治 — 從歷史與比較視野解構司法政治

2021/5/8 — 11:14

編按:本文為《「依法治國」的迷思 — 新加坡國家威權法治史》*導論

新加坡與香港同為前英帝國殖民地,至今仍然沿用英式普通法司法體系。近年對港口雙城而言,何謂法治,司法與政治有何關係,一直備受爭議。在新加坡,於二〇一六年通過、有關藐視法庭的《司法維護法案》,以及於二〇一九年年底推行的《防止網絡假信息和網絡操縱法案》(Protection from Online Falsehoods and Manipulation Act,POFMA),乃至在香港於二〇二〇年中急就章施行的《港區國安法》,都是備受關注的案例。

在二〇〇五年,香港時任終審法院首席法官李國能曾於該法律年度開啟典禮指,「法官並不在政治舞台上扮演任何角色」。至二〇二〇年年底,時任終審法院首席法官馬道立亦發表聲明,指「司法機構及其職能絕對不應被政治化」。

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回顧這類司法菁英言論的原因,是為指出,這種見解不無誤導之處。若不清楚這一點,便難以真正理解何謂法治,以及司法與政治有何關係。法律終究不是永恆不變的真理,而是反映各類政治哲學的載體。這個載體承載何種政治哲學思想,很大程度上取決於當地政體的特質。簡而言之,法律本身就是國家政體建構之根基。

法學文獻的問題意識

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研究法律哲學的學術文獻的分析起點,往往始於柏拉圖(Plato)、亞里士多德(Aristotle)、霍布斯(Thomas Hobbes)、洛克(John Locke)、邊沁(Jeremy Bentham)、康德(Immanuel Kant)乃至近代屋索特(Michael Joseph Oakeshott)等西方哲人的政治思想,原因是法律的存在意義,往往與人性有何本質與為何需要國家這兩大問題有關。從這個角度看,法學分析其實是社會學、政治學等社會科學跨域分析。

於文獻裡,圍繞法律的爭議可概分為至少六類:第一,彰顯道德價值觀,是否法律的主要功能?第二,法律的重心,在於保護權益,還是施行懲罰與規訓?第三,法律之制訂與施行,應以國家意旨還是人民意志為本位?國家與社會間的法律爭議應如何化解?第四,社會時刻變化,世情複雜,新權利觀與新利益紛起,法律如何能夠持續發揮穩定社會的功能?第五,法律應如何被詮釋?應以過去歷史與案例為要,還是以紙上條文為綱?第六,能夠立法與執法的國家,應如何受制約?

如上文所提,法律呈現何種政治哲學觀,取決於當地國家政體的政治特質。可以說,有怎樣的國,便有怎樣的「法治」。在上述爭議之中,學者都同意的一點,是法律為構建國家的元件。於二〇〇〇年代初出版的論文合集 The Rule of Law: History, Theory and Criticism 裡,義大利法學家祖盧(Danilo Zolo)如此定義「法治」—「法治」為歐洲現代國家樹立抱持某種價值取向的制度框架,其存在意義是分配國家政治權力,確保司法體系能夠保障各種公民與政治權利,進而防止國家不按章法濫用權力。

德英美三國「法治」案例

祖盧的「法治」定義的可取之處,在於它能直白指出,法律是政治重要一環,由此角度看,認為司法體系能夠與政治絕緣,只屬一廂情願。但其定義也有不足之處。縱覽德國、英國乃至美國當代國家案例,「法治」不一定會以保障權利為唯一目標。

在近代德國,法學家主張「法治國」(Rechtsstaat)概念。於這種概念之下,法國大革命式的「主權在民」(popular sovereignty)思想並沒有受重視。這種「法治」觀的國家主義色彩頗為濃厚,按照這種觀點,法律之制訂與施行應以國家意旨為綱,民眾的「反抗權」則應當受壓。

英國與德國的「法治」觀截然不同。戴雪(Albert Venn Dicey)是英國成功普及「法治」觀的法學者,他的「法治」觀,以民眾而非國家為本位,頗為重視民眾所享之自由。出版於一八八五年的 Introduction to the Study of the Law of the Constitution,是戴雪享負盛名之作。他認為,「法治」定義有三:第一,法律面前,人人平等,權貴同受此限;第二,議會享有立法權,對此法院需予以尊重。在審案之時,法院亦需以先例為判決基礎;第三,個人權利需受保障。

作為前英帝國殖民地美國,其司法體制精神深受英國「法治」觀影響,但美國實踐法治的政治方式,卻明顯有別於英國。於美國立國初期,美國形同邦聯,其最高法院地位顯然不及各州法院。美國的建國軌跡,也在側重主權在民以及集權以鞏固聯邦中央政府權力這兩條路線間徘徊。第四任首席法官、政治家與律師馬歇爾(John Marshall)是提升美國最高法院地位的靈魂人物,馬歇爾為最高法院任期最長的首席法官。在其任內,馬歇爾較傾向支持聯邦中央政府集權的國家建構路線,他巧妙利用司法覆核(judicial review)程序,增強最高法院詮釋國家憲法的權力,美國國會的立法影響力因而受削弱,各州法院也因而逐漸需要從屬於美國最高法院。相對而言,英國維護憲政,較倚重於歷史案例與傳統,而非訴諸於國家機關的集權力量。

事實上,美國爆發革命,最終脫離英帝國統治,建國獨立,也源於司法爭議,這場司法爭議最終演變成改變治權與政治秩序的身份政治。英國國會通過法案,令英國在殖民地的稅收權得以擴展,英屬北美各殖民地議會為此感到不滿,有關殖民地管治事務立法權的司法爭議隨即在英國與殖民地間爆發。英國有觀點認為,殖民地立法事務當由英國全權控制,這屬於英帝國的主權事務,立法權力不能分割,殖民地輿論對此不以為然。在爭議之中,英國內部有人認為,如非得到受管治者同意,英國治權最終無法實現。甚至有種觀點認為,從殖民地角度看,英國對立法與執法的理解,顯然為對抗英國政府意旨提供了合法理據。學者格林(Jack P. Greene)曾在其著作 The Constitutional Origins of the American Revolution 詳細梳理這段歷史。

「法治」與威權政治

至此,我們應當明瞭,法律與政治環環相扣,這其實也是新加坡法學者拉賈(Jothie Rajah)書寫《「依法治國」的迷思 — 新加坡國家威權法治史》的要旨。原書原題為 Authoritarian Rule of Law: Legislation, Discourse and Legitimacy in Singapore,由英國劍橋大學出版社出版。作者拉賈是新加坡人,且亦是新加坡內政部部長尚穆根(K. Shanmugam)的前妻。她書寫《「依法治國」的迷思》的主要目的,是分析「法治」如何能成鞏固威權政治的工具。拉賈特地為《「依法治國」的迷思》繁體中文版書寫長篇新序,解構新加坡《防止網絡假信息和網絡操縱法案》與香港《港區國安法》背後的威權政治與意識形態。

拉賈引用法國政治學大家傅柯(Michel Foucault)的觀點,進一步闡述法律與政治的關係。第二章是《「依法治國」的迷思》相當重要的一章,這一章內容可歸為三點:

第一,政權建構國家發展論述,以建立政治秩序,分配權力;

第二,法律既源於這套國家發展論述,亦能將之普及,為其賦予正當與認受性;

第三,在新加坡,其威權「治理術」(governmentality)之重點,在於先建構國家發展論述,強調國家時刻面臨生存危機,然後國家法律被賦予免去國家危難之責。政權努力令民眾相信,於國家危難之下,保障自由並非首要工作。事實上,這也是近年新加坡與香港《防止網絡假信息與網絡操縱法》與《港區國安法》之制訂與執行背後的重要政治意識形態。

作者明言,她希望能夠在書中闡釋「新加坡『法律』如何被建構,像所有具批判性社會科學分析一樣,幫助人們了解『法律』是什麼,如何形成,有何形態,進而使人們能夠以『法律』為基礎,創造和重塑生活」。(詳見第八章)

從廣義角度看,「法治」有不同的形態與政經意涵。美國法學者塔馬納哈(Brian Tamanaha)曾在其著作 On the Rule of Law: History, Politics, Theory 如此歸納「法治」的不同面向(見下表)。按照此表,在當下新加坡與國安法時代的香港,「法治」以「依法治國」之姿示人,其實質「法治」精神薄弱,法律作為政權工具的政治色彩相當濃厚。此表亦能解釋,何以以色列法學家拉茲(Joseph Raz)曾在其論文 “The Rule of Law and its Virtue” 指出,法律可在不違反「法治」的情況下,成為奴役民眾的枷鎖。(“The law may... institute slavery without violating the rule of law.”)

同樣由英國劍橋大學出版社出版的論文集 Rule by Law: The Politics of Courts in Authoritarian Regimes 更細緻指出,世界各地威權政體如何將司法與政治混為一體。書中提出「政治司法化」(judicialization of politics)之概念,以實例解釋法律如何淪為工具,威權政治如何因而開花結果。具體而言,實現「政治司法化」的方法有四:第一,以制度力量,促使司法機關「自律」;第二,促使司法機關內部分裂;第三,削弱法官自由裁決的空間與影響力;第四,阻止公民社會以司法途徑爭取權益乃至公義。

《「依法治國」的迷思 — 新加坡國家威權法治史》作者拉賈乃至為本書書寫推薦序的香港法學者王慧麟都不約而同指出,新加坡的「法治」模式值得研究的原因之一,是在獨立建國後,新加坡如何利用英殖遺產,實現「政治司法化」。不過,回顧英殖管治史,也會更見法律與政治之關係。

香港《公安條例》背後的司法政治

香港橫跨英殖時代與中國特區時代的《公安條例》便是一例。條例立於一九六七年,與當時受中國大陸文化大革命影響、在街頭布置炸彈的香港左派「六七暴動」有關。在香港主權移交前夕的一九九五年,港英政府修訂《公安條例》,放寬針對公眾遊行的規限 — 公眾只需在限定時間內,知會警務處處長,而毋需向處長申請牌照。處長需有合理並且基於公眾安全的理由,才可禁止遊行;任何人皆可通過既定程序投訴處長決定。

一九九五年《公安條例》之修訂,是為配合一九九一年通過的《香港人權法案條例》。但在九七年二月,中國人大常委會決議稱,一九九五年《公安條例》的「重大修訂」將不會自動成為香港特區的法律,結果特區時代的《公安條例》重新收緊規限,自此公眾在社會遊行與集會之前需得到警務處處長簽發的「不反對公眾遊行通知」。處長審批的準則,不再只限於公眾安全事宜,「維護國家安全」也成為重要的考量條件。

香港法律學者王慧麟所寫的論文 “Social Control and Political Order-Decolonisation and the Use of Emergency Regulations”,為《公安條例》的前世今生提供了重要的脈絡分析。按照王慧麟的分析,港英與特區時代監控社會的法例之制訂與應用,不能同日而語。

港英時代緊急法令的制訂與執行,受宗主國、奉行議會民主制的英國制約,香港社會自由程度尚在政治議程之中;在特區時代,強調國家安全、實行單一國家制(unitary state)的威權政體中國,卻成為香港監控社會法規日緊的重要推因。

港英時代緊急法令的源起,可追溯至一九二零年代香港海員大罷工事件。但當時處理殖民地事務、後來成為英國首相的邱吉爾(Winston Churchill)便已擔心緊急法令會令殖民地總督權力過大,並且囑令殖民地政府要小心應用法令。

至一九五零至六零年代,英國殖民地部與外交及聯邦事務部因受到如 JUSTICE 一類的壓力團體批評,不時關注香港的緊急法令是否被濫用與政府權力是否過大,香港也因而需要不時向倫敦匯報法令執行狀況與修訂法規。

按二零一七「香港前途研究計劃」揭露的英國檔案,即使在「六七暴動」期間,鷹派港督戴麟趾(Sir David Trench)以法令壓制左派人士、有製造「政治犯」之嫌,但他並沒有得到倫敦一面倒支持。當時倫敦向港府施壓,要求港府盡快釋放參與暴動的囚犯,並且強硬提醒戴麟趾應該保持克制。事實上,「六七暴動」之後不久,戴麟趾便已開始接受「監犯徒刑審查委員會」建議,減輕部分左派囚犯刑期。

香港主權移交後,香港與中國之間屢現「三權分立」與「三權合作」司法觀點矛盾,近年在中國政治壓力下,屢有香港司法界菁英哀號「法治已死」,管治氛圍可謂反差極大。

研究香港英治的學者吳德榮教授曾在拙著《港英時代:英國殖民管治術》推薦序提出一個很有意思的問題:「如果中國恢復對香港行使主權只是將宗主國由英國換成中國,換一面旗幟,然後馬照跑、舞照跳,那會否只是將香港由英屬殖民地變為中屬殖民地?若今天的香港延續了回歸前的殖民性,那麼特區的認受性是建立在什麼基礎上?」這也是思考中國香港特區時代法律與政治關係很好的一個引子。

結語

「法治」的形態與意涵複雜,「守法」不足以概括其意。事實上,香港中學通識教科書早已寫得清楚:「守法並不等同於維持法治:一些法律可能與法治精神的基本原則產生衝突,因此遵守法律以外,還要對現行的法律制度、執法機關做出監察、檢討,並主動提出修正,使之符合法治精神的真義。」人的一生,終究不能擺脫政治,法律作為政治之物,便不能不細察。

《「依法治國」的迷思 — 新加坡國家威權法治史》書封

《「依法治國」的迷思 — 新加坡國家威權法治史》書封

*《「依法治國」的迷思 — 新加坡國家威權法治史》由台灣季風帶文化出版,將於香港序言書室﹑一拳書館﹑閱讀時代﹑蜂鳥書屋﹑誠品書店有售。

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