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當俄羅斯「向東轉」遇上韓國的「新北方政策」

2020/9/28 — 17:34

左:文在寅 右:普京

左:文在寅 右:普京

【文:王家豪 莫斯科國立國際關係學院碩士|羅金義 香港教育大學社會科學系副教授】

上月中(2020年8月)韓國迎來光復節75周年,俄羅斯駐韓大使館向韓聯社提供了一組二戰時期蘇聯對日作戰的珍貴老照片,說是希望與韓國共同紀念光復。俄大使館表示,當年蘇軍的果斷行動為解放日本皇軍鐵蹄下的朝鮮半島作出貢獻,期待通過這些舊照為俄韓雙邊關係發展帶來新機遇。朝鮮半島因何分裂,韓戰因何爆發,至今彷彿滄桑莫問。

2020年也是俄羅斯與韓國紀念建交30周年。此前三年在第三屆俄羅斯「東方經濟論壇」上,韓國總統文在寅提出「新北方政策」,形容它與普京的「新東方政策」背負相近使命,強調韓國能擔當俄羅斯遠東發展的重要夥伴。翌年文在寅對俄羅斯進行國事訪問,與前總統金大中訪俄相隔將近20年,成為首位在國家杜馬發表演說的韓國領袖,會上宣揚「新北方政策」與俄韓關係發展。

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俄羅斯與韓國合作的利益契合,而且相對而言雙方的歷史包袱也較小。兩國追求朝鮮半島局勢穩定,而克里姆林宮渴望擴大在東北亞的政治影響力,也視韓國為重要的貿易和科研夥伴。雖然首爾認為俄羅斯的國際地位日漸下滑,對東北亞安全的角色有限,但也相信兩國合作有助邊緣化朝鮮,以及抗衡中國和日本的地區勢力,甚或獲取重要礦產資源。

韓國前總統朴槿惠曾提出「歐亞倡議」(Eurasia Initiative),同樣旨在跟俄羅斯提升關係,但成效不似預期。文在寅汲取了前朝教訓,專門設立「北方經濟合作委員會」以作規劃和監督,促進青瓦台與俄羅斯遠東發展部的聯繫和溝通。在俄國「向東轉」和文在寅的「新北方政策」之下,兩國關係將會如何發展?這裏將探討韓國如何參與俄羅斯遠東發展,並對俄羅斯、朝鮮、韓國的天然氣和鐵路合作項目進行個案分析,剖析多年來雙方的謀略,以及限制所在。

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「新北方政策」對俄遠東發展有多大幫助?

韓國視俄羅斯遠東為進軍歐亞的踏腳石,具備潛力成為未來地區經濟樞紐,是跟中國、蒙古、朝鮮等展開多邊合作的平台。傳統上,韓國是俄羅斯遠東的主要貿易夥伴,與中國和日本平分秋色,三國合共分享俄遠東七成的對外貿易額。根據俄羅斯遠東區總統特使特魯特涅夫(Yuri Trutnev)透露,2018年俄羅斯與韓國的雙邊貿易額達248億美元,當中三分一發靱於遠東地區。

作為「新北方政策」的具體行動計劃,「九橋戰略」(9-Bridge Strategy)鼓勵韓國與俄羅斯遠東在天然氣、鐵路、港口、電力、北極航道、造船、農業、水產和工業園區九大重要領域加強合作。這政策願景宏大,但青瓦台能否將之付諸實行?

1. 「九橋戰略」具體規劃

 

九橋戰略

天然氣

追加引入俄羅斯液化天然氣管道,實現天然氣進口渠道多元化,將來連接俄朝韓之間的輸氣管道

鐵路

積極調動西伯利亞鐵路的運輸功能,節約物流成本,將西伯利亞鐵路與兩韓鐵路連接起來

港口

對扎魯比諾(Zarubino)等遠東地區港口開展現代化和建設工程

電力

利用新再生能源,構建東北亞超級電網,即韓、中、蒙、日、俄之間建造連接、共享電力的廣域電力網絡

北極航線

開拓北極航線為新物流渠道,發掘北極航線商業潛力,引領北冰洋市場

造船

建造前往極地的破冰液化天然氣運輸船及建立造船廠

農業

為種子開發、栽培技術研究等,擴大韓俄之間的農業合作

水產

構建濱海邊疆區水產綜合園區,擴大漁業捕撈配額,以確保水產資源

工業園區

通過韓朝俄之間的合作,形成濱海邊疆區工業園區

資料來源:北方經濟合作委員會,2017

在普京與文在寅的見證下,俄羅斯遠東發展基金與韓國進出口銀行(KEXIM)於2017年簽署協議,共同建立涉及20億美元的融資平台,鼓勵韓國投資者參與遠東發展項目。同年,大韓貿易投資振興公社(KOTRA)於海參崴設立辦事處,充當韓國商人與當地政府互通資訊的平台。

然而直至現在,韓國進出口銀行只曾對樂天集團提供貸款,協助它收購濱海邊疆區的農業企業,未能充分發揮其融資角色。根據俄羅斯中央銀行的數據顯示,在過去五年間,韓國於俄羅斯的外國直接投資未見起色,僅徘徊在大約每年一億美元,佔俄國總體外國直接投資不足1%。

「新北方政策」暫時未能帶動韓國對俄羅斯遠東的投資,皆因當地投資環境令韓國企業卻步,西方制裁也對俄國經濟造成不穩定因素。根據大韓貿易投資振興公社莫斯科辦事處主任的訪問披露,韓國企業在俄羅斯投資遇到不少障礙,例如盧布匯率波動、語言不通、對市場認知不足等。

有見及此,韓國企業要求當地政府投入更多資源改善基建,包括高速公路和港口的連通性,否則它對韓企的樞紐作用將會大打折扣。與此同時,韓國投資者寄望俄方政府為外資項目提供政治保障、簡化官僚程序、整肅貪污問題等。儘管首爾譴責俄羅斯吞併克里米亞,但未跟隨西方國家對俄國實施制裁。不過,西方制裁導致俄國經濟停滯,限制其戰略產業對外融資,使韓國企業在俄羅斯難以覓得有利可圖的投資項目。

俄羅斯—朝鮮—韓國三邊合作的曙光與烏雲

在朝鮮半島局勢稍為緩和的情況下,涉及俄羅斯、朝鮮、韓國三邊合作的「跨朝鮮半島天然氣管道」(Trans-Korean Pipeline)及「鐵絲路」(Iron Silk Road)項目,一度顯現重啟的跡象。除了帶來經濟效益以外,三國的天然氣和鐵路合作讓朝鮮參與其中,首爾期望這能逐步建立兩韓互信,長遠為朝鮮半島帶來和平局勢,這固然也應該是莫斯科所樂見的。

早於2003年,俄羅斯天然氣公司(Gazprom)與韓國石油公社(KOGAS)共同對「跨朝鮮半島天然氣管道」進行初步研究。五年後雙方簽署諒解備忘錄,同意俄羅斯向韓國輸氣。2011年兩國敲定供氣路線圖,管道總長1,100公里,其中700公里屬於朝鮮領土,每年輸氣量可達到100億立方米,造價約為25億美元。同年底,朝鮮前領導人金正日逝世,平壤進行第三次核試,使項目無限期擱置。近年兩韓關係回暖,俄韓油企同意對天然氣管道的經濟及技術可行性重新進行評估,讓項目有望重見天日。

從經濟效益而言,「跨朝鮮半島天然氣管道」對俄朝韓三國都有利可圖。韓國從俄羅斯進口管道天然氣,可降低其能源進口開支,因為管道天然氣普遍較液化天然氣(LNG)便宜。同時,韓國將天然氣進口來源變得多元化,減少對中東及東南亞國家的進口依賴。對俄羅斯來說,跟兩韓的天然氣合作加速其能源出口「向東轉」,降低傳統上對歐洲消費者的依賴,亦避免過度倚靠中國市場。另一方面,朝鮮參與天然氣管道項目,有望獲得可觀的能源中轉收入,預計每年賺取1.75億美元。

政治上,「跨朝鮮半島天然氣管道」的前景飽受朝鮮核問題影響。管道沿經朝鮮,變相使平壤擁有能源武器,可威脅切斷供應,或影響俄韓能源輸送的穩定性。反過來說,文在寅政府認為朝鮮不會貿然放棄中轉收入,反而天然氣管道增加平壤的談判籌碼,有助修復北韓對首爾的信任。「新北方政策」的核心概念,正是透過經濟誘因推動朝鮮半島和平局勢。

此外,聯合國對朝鮮、美國對俄羅斯實施經濟制裁,同樣阻礙俄朝韓天然氣合作。2016年底平壤進行第五次核試後,聯合國安理會通過第2321號決議案,對朝鮮實施金融制裁,使俄羅斯和韓國不能為天然氣管道的朝鮮段籌措資金。在文在寅提出「新北方政策」前不久,美國發佈《美國敵對國家制裁法案》,威脅會制裁參與俄羅斯天然氣管道項目的投資者,令韓國企業怯於與俄方合作。透過對朝鮮和俄羅斯實施經濟制裁,美國左右着「跨朝鮮半島天然氣管道」的發展。

另一方面,文在寅提出的鐵道規劃將兩韓鐵路與西伯利亞鐵路連接,其實承繼朴槿惠的「絲綢之路快車」(Silk Road Express),也是普京的個人政治工程之一 —— 「鐵絲路」。2000年普京對朝鮮進行國事訪問、出席聯合國千禧年首腦會議,分別與金正日和韓國前總統金大中就「鐵絲路」取得共識。「鐵絲路」可締造三贏局面:俄羅斯擴大在朝鮮半島的影響力、朝鮮獲取鐵路過境費、韓國減少從俄羅斯進口煤炭的運輸成本。

2008年,俄羅斯與朝鮮建立合資企業羅先貨櫃運輸公司(RasonConTrans),負責重建哈桑—羅津(Khasan-Rajin)鐵路線,並協助羅津港的現代化建設,又爭取在五年後重新開通鐵路。同年,普京對韓國進行國事訪問,與朴槿惠政府呼應鐵路合作的重要性,並且遊說韓國企業加入羅先貨櫃運輸公司,包括收購俄方一半控制權。在韓國企業與俄方談判期間,哈桑—羅津鐵路進行三次試運,將俄羅斯煤炭經羅津港運往韓國釜山,以測試其經濟效益。然而隨着平壤進行第五次核試,韓國政府宣佈無限期停止參與哈桑—羅津鐵路。

在俄羅斯的積極斡旋下,哈桑—羅津鐵路至今未受聯合國制裁,但卻在美國的制裁名單之上。羅先貨櫃運輸公司總裁佟基(Ivan Tonkih)坦言,俄韓企業和投資者均不願參與哈桑—羅津項目,以免招致美國制裁。2018年文在寅與普京發表聯合聲明,特別提及哈桑—羅津鐵路,強調項目有助推動東北亞的繁榮穩定,並且同意對鐵路連接進行聯合研究。時任北方經濟合作委員會委員長宋永吉同年致函特朗普,請求美國撤銷對哈桑—羅津項目的制裁,以獎勵平壤對朝鮮半島無核化作出承諾,唯未有獲得美方回應。

韓國:借力俄羅斯,免當美國附庸?

2020年2月,韓國貿易協會引述韓國經濟研究院發表的《新北方政策之經濟效果及分析:韓-俄羅斯/韓-EAEU FTA》報告透露,首爾積極爭取在2021年與俄羅斯和歐亞經濟聯盟(EAEU)完成簽署自由貿易協定(FTA),希望是全面地包括服務、投資和貨品領域。此後,韓國對俄出口估計增加40%,總體貿易收支每年可望改善24億美元;跟歐亞經濟聯盟的總貿規模預計也成長46%。首爾希望經貿版圖未來可以擴展至跟其他獨立國家聯合體成員簽訂自由貿易協定,「新北方政策」展現成效,可望改善韓國的不均衡貿易結構。能否成事,拭目以待。

文在寅政府加速推動「新北方政策」,跟朝鮮和俄羅斯(以至前蘇聯勢力範圍)展開三邊合作,可惜雄圖壯志遭受美國制裁的嚴重約束。在對朝政策上,青瓦台與白宮的策略分歧逐漸浮現。美國主張對朝鮮採取「極限施壓」(maximum pressure),透過國際制裁迫使金正恩政權重返談判桌,被莫斯科抨擊或將引致朝鮮半島局勢惡化。反之,文在寅奉行「綏靖」(appeasement)政策,通過兩韓對話和合作,驅使平壤放棄核武,讓它與俄羅斯和中國有較多發展空間。追源溯始,韓國與美國在朝鮮半島的戰略目標迥異:美國需要消除朝鮮的核威脅,而韓國則追求實現「兩韓統一」。

雖然韓國仍然要依賴美國的政治和軍事支援,但首爾也設法尋求地緣政治突破,為自己爭取更多利益。跟俄羅斯提升關係,正合心意。在中美矛盾升溫、東北亞局勢不穩逐漸重現之際,小國韓國會否淡出對強國的扈從,改與第三方俄羅斯發展關係,謀求在大國博弈中保持自主性空間?

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