立場新聞 Stand News

蒙古會重歸莫斯科麾下嗎?

2020/12/21 — 10:01

Google Map

Google Map

【文:王家豪 莫斯科國立國際關係學院碩士,羅金義 香港教育大學社會科學系副教授】

今年夏天俄羅斯主導的集體安全條約組織正式邀請蒙古加入。觀乎近年聲言要爭取成為東亞唯一的永久中立國,一些國際輿論對蒙古的態度審慎觀望;但也有論者認為蒙古加入只是時間問題,屆時俄蒙的軍事力量就會在蒙古南部呈現一個往南擠壓的箭頭形狀,這對中國北方邊防造成的壓力可想而知。形勢會否如此拉緊,或許言之尚早,但在朝鮮半島核危機和俄日領土糾紛之外,近年來俄蒙關係重新走近,實在是東北亞地區安全另一個應予認真關注的課題。

前門拒虎後門進狼?

廣告

早於 1915 年,中國北洋政府、沙俄帝國與蒙古簽訂《中俄蒙協約》,俄中兩國達成共識將蒙古劃分為中國領土,但同時享有自治權。然而隨着帝俄覆亡、中國陷入軍閥混戰,六年後蒙古在蘇聯支持下脫離中國獨立,但未得到其他國家承認。1924 年蒙古人民革命黨執政,蒙古逐漸成為蘇聯的「衛星國」,唯莫斯科馬首是瞻。根據二戰後簽訂的《中蘇友好同盟條約》,蒙古舉行獨立公投並獲得通過,南京正式承認其獨立地位。及後蘇共和中共政權交惡,1960 年代初蘇軍進駐蒙古,烏蘭巴托也利用「中國牌」從蘇聯獲得更多經濟援助。1966年兩國簽訂《蘇蒙友好合作互助條約》,雙方締結軍事同盟;不少國際輿論嘲諷蒙古幾乎是蘇聯的第 16 個加盟共和國。

蒙古是位於俄羅斯和中國之間的內陸國家,與兩國分別共享 3,500 和 4,676 公里陸地邊界,戰略價值之高可想而知。蘇聯曾在蒙古境內駐有大軍12萬人,是為中蘇對抗最重要的前線地區之一。到了戈爾巴喬夫時代的「新思維」外交之下,莫斯科尋求蘇中關係正常化,而當中的重大障礙正是蘇聯在蒙古駐軍。從1989至1992年,蘇/俄軍從蒙古陸續撤離。

廣告

蘇聯面臨解體之際,蒙古率先於1990年實現民主化,擺脫蘇聯宰制,成為與它平等交往的獨立主權國家。外交方針上,蒙古新憲法強調其中立性,既與俄羅斯和中國奉行「等距外交」,不會介入兩國之間的糾紛,同時與美國為首的「第三鄰國」發展關係,尋求實現外交多元化。在葉利欽時代,俄羅斯與蒙古不再延續軍事互助承諾,而經貿往來也急速冷淡,兩國關係乏善足陳。不過在上任後首年,主張俄羅斯「向東轉」的普京總統歷史性出訪蒙古,為蒙俄關係燃起新希望。

冷戰結束後,中國取代了蘇聯在蒙古經濟中的主導角色,但經濟依賴卻觸發烏蘭巴托對國家安全的憂慮。根據蒙古國家統計局今年的數據,中國是蒙古的最大貿易夥伴,佔其總出口的 94% 及總入口的 42%;中國也是蒙古的第二大外國直接投資者,去年投資總額達 48 億美元,主要集中於採礦業。此外,近年來蒙古負債累累,而最大債權國也正是中國,佔其外債的六成。

儘管經貿往來頻繁,但美國國際共和學會 2017 年的民調發現,蒙古國內充斥着反中情緒,蒙古人對中國的反感度高達 53%。利用蒙古對其經濟依賴,中國逐步擴大在當地的影響力,甚至試圖影響烏蘭巴托的決策,難免「喚醒」了蒙古人的民族主義情緒。2016 年底蒙古接待西藏流亡精神領袖達賴喇嘛後,遭到中國的懲罰性經濟措施,包括擱置了一筆 42 億美元貸款,迫使烏蘭巴托作出道歉及承諾不再允許達賴訪問。烏蘭巴托管治能力不足,未能捍衛外交自主性,進一步增強當地民眾對「中國威脅」的恐懼。今年夏天,中國在內蒙古推行漢語教學,連蒙古前總統也加入抗議行列。

俄羅斯是較小的惡魔?

上述共和學會的調查透露,反而有九成蒙古受訪者對俄羅斯存有好感。曾經批評蒙古經濟遭受「南部國家」威脅、提倡與俄羅斯提升關係的巴特圖勒嘎(Khaltmaagiin Battulga)在 2017 年當選總統,重新尋求在中國與俄羅斯之間取得平衡。作為世界摔跤冠軍,巴特圖勒嘎嘗試與柔道高手普京建立私人關係,為蒙俄交往帶來突破。他相信俄羅斯是提供政治、經濟和軍事支援的重要來源,深化兩國合作具備軟制衡中國的作用。

莫斯科也樂於跟烏蘭巴托致力修復關係,有助避免兩國過度依賴中國,也爭取更多籌碼與北京討價還價。2003 年俄羅斯免去蒙古拖欠的 114 億美元債務,2009 年兩國建立戰略夥伴關係,2014 年雙方恢復免簽證待遇。此外,蒙古極度依賴俄羅斯能源以滿足發展需要,大約九成石油進口源自俄國。去年年底蒙古總理訪俄,雙方簽訂電能供應合作文件,莫斯科藉此令蒙古不會依賴中國發展水力發電。

莫斯科看準蒙古對中國的危機感,利用「兩害取其輕」的邏輯,試圖遊說烏蘭巴托再次成為其勢力範圍。除了集體安全條約組織之外,俄羅斯主導的歐亞經濟聯盟也邀請蒙古加入為成員國,以推動區域經濟融合。俄羅斯外交部也不只一次聲稱,擔任觀察員多年的蒙古對成為上海合作組織正式成員深感興趣,而莫斯科定必支持。

向來善用能源經濟作為戰略工具的克里姆林宮,也打算讓蒙古從中分一杯羹 —— 為免歐洲能源市場因為美國對俄制裁而生變,莫斯科希望擴大出售天然氣到中國的市場份額,將為「西伯利亞力量-2」管道開闢通過蒙古向中國輸氣的新路徑;成事的話,年運力可達 500 億立方米,按目前的過境管道輸送費價格,每年可為蒙古帶來 10 億美元收益。通過蒙古,也是俄羅斯將農產品從陸路運往中國市場的最快路徑。反過來說,假如蒙古成為中國經濟的傀儡,俄國就要跟中國「共享」70% 的邊界,屆時前者對後者的經濟依賴更難逆轉。

相對於參與俄羅斯主導的區域組織,烏蘭巴托其實更熱衷於中國、蒙古和俄羅斯的三邊合作,在制度上與俄中「平起平坐」。中國「一帶一路」倡議最初繞過蒙古,俄中兩國愈走愈近,蒙古彷彿面臨邊緣化困境,於是烏蘭巴托提出三邊合作機制,獲得莫斯科呼應。2014 年底三國元首舉行峰會,會上中國國家主席習近平提出共建「中蒙俄經濟走廊」,包括「絲綢之路經濟帶」、「草原之路」和歐亞經濟聯盟的戰略對接。蒙古「草原之路」倡議旨在推動其鐵路現代化,讓烏蘭巴托成為俄羅斯與中國之間的經濟通道,確保蒙古利益不會被忽略。

然而,中蒙俄三邊合作面對不少挑戰,包括缺乏建設資金和鐵路軌距差異問題。蒙古的政策規定,政府必須持有鐵路的五成一股權,以保護其戰略資產控制權。當目前蒙古面臨財困、對中國資金又存有所猜忌時,其鐵路現代化計劃難免受到影響。此外,由於俄羅斯與蒙古共同擁有烏蘭巴托鐵路,所以蒙古境內鐵路網採用俄式 1,520 毫米寬軌,有別於中國鐵路的 1,435 毫米標準軌距。蒙古曾擱置與中國合作的跨境鐵路項目,巴特圖勒嘎當時批評「如果我們建造中國使用的窄軌鐵路,那麼(中方)坦克在極短時間內能輕易滲透蒙古」。蒙古選擇軌距存在國家安全考慮,當中也牽涉俄羅斯的地緣政治計算;當蒙中兩國之間的鐵路需要耗時換軌,其運輸效率和成本效益將會大打折扣。

「第三鄰國」可靠嗎?

根據《蒙古外交政策構想》,烏蘭巴托也希望爭取與「第三鄰國」建立關係,推動「多支點」外交,從而約束俄中兩國的勢力。「第三鄰國」由美國前國務卿貝克(James Baker)於 1990 年代初提出,作為美國對蒙古民主化的道義支持,鼓勵烏蘭巴托與其他西方民主國家開展關係。作為首位訪問蒙古的美國總統,喬治布殊亦曾表示「美國很榮幸稱呼您為『第三鄰國』」。

此外,蒙古與近鄰日本和韓國等東北亞國家發展關係,也跟歐盟簽訂「夥伴合作協定」。軍事上,蒙古加入北約「和平夥伴關係計劃」,並且參與它在阿富汗的維和行動。經濟上,蒙古分別從亞洲開發銀行和歐洲復興開發銀行累積獲得 20.5 億和 17 億美元的發展援助。在歐亞融合的熱潮下,近年蒙古重新演繹「第三鄰國」政策,將外交活動擴展至印度、土耳其、伊朗等歐亞國家。今年在新冠病毒疫情之下,土耳其就甚為落力地跟蒙古企業合作生產口罩和醫療用品,又熱心地為農民興建大型倉庫,有論者認為莫斯科對拉攏烏蘭巴托愈見着緊,要抗衡的不單只是中國,還有近年因為敘利亞和利比亞糾紛而跟它的關係漸趨複雜的土耳其。

烏蘭巴托也主動提倡美國、日本和蒙古組成「民主三邊合作機制」,以緩解華盛頓對中蒙俄三邊合作而可能產生的不滿。然而美日蒙三國會晤僅停留在部長級層面,較中蒙俄的元首會議遜色。在美國的「印太戰略」中,蒙古的戰略價值不容忽視,地緣上可以從北面將中國圍堵。去年夏天巴特圖勒嘎接受特朗普邀請訪問華盛頓,會後兩人宣佈美蒙將提升至戰略夥伴關係。不過,烏蘭巴托仍然憂慮美國對蒙古重視不足。2018 年特朗普與金正恩舉行歷史性峰會,蒙古曾經提議美朝兩國選址烏蘭巴托,但「特金會」最終在新加坡舉行。此外,美蒙兩國缺乏實質的經貿往來,《蒙古第三鄰國貿易法》 —— 美國對蒙古商品實施免稅安排 —— 多年來也未能在美國國會通過。今年 10 月初美國國務卿蓬佩奧取消對蒙古的訪問,恐將進一步加深烏蘭巴托的質疑。

觀乎其近代發展史,蒙古致力擺脫先天地理限制,主動尋求機會成為獨立自主國家,而不是被動地任由俄中兩國主宰其命運。不過卡迪夫大學國際關係教授 Sergey Radchenko 提醒,當西方國家逐漸對蒙古失去興趣,將導致其「第三鄰國」外交舉步維艱,讓烏蘭巴托重新面對地緣政治的殘酷。逾百年前的《中俄蒙協約》被喻為蒙古的《慕尼黑協定》,今天烏蘭巴托如何能夠避免再次被俄羅斯與中國決定其命運,正是蒙古菁英日思夜想的重要課題。

發表意見