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黎巴嫩新政府認受性成疑 街頭抗爭勢頭未減卻陷樽頸

2020/2/20 — 13:50

圖片來源:BBC片段截圖

圖片來源:BBC片段截圖

【文:楊庭輝、李子維(香港城市大學公共政策學系學士)】

輾轉間,由徵收「WhatsApp稅」誘發的黎巴嫩街頭抗爭已持續逾百天。追本溯源,黎巴嫩國內貪污腐敗猖獗多時,加上黎巴嫩近年公共財政危機愈趨嚴重,政府大幅削減教育、醫療及社會服務的開支,黎巴嫩民眾早已對國內整個政治制度不存信任。徵收「WhatsApp稅」一事,充其量是導致該國爆發大型示威抗爭的導火線。然而,儘管黎巴嫩的示威抗爭迅速逼使時任黎巴嫩總理哈里里(Saad Hariri)下台,但往後的抗爭進展呈膠着狀況。不過,黎巴嫩建制中人在這段期間並未能交出令人滿意的救亡方案。縱然黎巴嫩去年年底已傳出學者和工程師出身的前教育部長狄亞布(Hassan Diab)得到真主黨的撐腰繼任總理一職,但他幾經波折下才能於上月21日勉強成功組閣,新內閣圃組成便受到示威者、國內政敵和西方國際社會的質疑,黎巴嫩的前景尚未見得有任何曙光。

成也「教派共治」,敗也「教派共治」

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持續過百天的黎巴嫩示威不但絲毫沒有平息的跡象,而且有暴力升級的趨勢,當中上個月18日的嚴重警民衝突更造成逾220人受傷,這或多或少讓部分人擔心該國會否再次陷入長期內亂的狀態。

回顧當初,宗教派系眾多的黎巴嫩在1975年陷入長達十多年的內戰狀態,直至1989年內戰結束,翌年各方簽訂《台夫協定》(Taif Agreement)後,教派嚴重暴力衝突的狀態才告結束。《台夫協定》確立了黎巴嫩「教派共治」的大原則,例如總統一職由馬龍天主教派中人擔任,總理一職由遜尼派中人擔任,國會議長一職由什葉派中人擔任(註一)。此外,《台夫協定》規定,在128席的國會議席中,什葉派和遜尼派各佔27席,馬龍天主教佔54席,其餘的議席由德魯茲派和其他教派瓜分。換言之,縱然黎巴嫩國內人口較多是什葉派民眾,但什葉派必須與其他教派商議協和方可管治黎巴嫩。這種安排旨在於確保沒有任何一個宗派能夠因為黎巴嫩的人口結構出現變化而變得獨大,從而避免黎巴嫩再次因教派衝突爆發而陷入長期內戰(註二)。

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然而,儘管《台夫協定》對終止黎巴嫩內戰有不可抹煞的功勞,但在實際操作上,「教派共治」的政治制度衍生了另一些弊病。由於重要的政治官職已局限由特定派系中人擔任,所以黎巴嫩的政治制度難以做到不問出身,用人為賢(註三)。另外,這個制度也滋長了帶有濃厚宗派色彩的裙帶網絡,各個教派也在自己的劃分勢力範圍內建立政黨以便壟斷當地的公共資源分配權力,商界菁英不得不向其靠攏,久而久之形成積重難返的貪污腐敗風氣(註四)。

經濟危機加深人民積怨

由於分配公共資源的權力被各宗派壟斷,黎巴嫩的平民百姓也需依賴宗派色彩濃厚的政黨以獲得教育和醫療等公共服務,可是多個宗派領袖歷年來極力以不同的形式把相關的公共開支中飽私囊或當作酬謝裙帶關係關切商人的工具,真正惠及基層民眾的只是杯水車薪(註五)。

更甚的是,2011年爆發敍利亞內戰爆發以來,逾150萬敍利亞難民湧到黎巴嫩避難,這對本來便倚靠外國援助和舉債度日的黎巴嫩來說無疑是百上加斤(註六)。值得一提的是,黎巴嫩的固定匯率政策亦是加劇該國經濟危機的其中一個因素。自1997年起,黎巴嫩把黎巴嫩鎊兌美元的匯率定錨在1507:1,其目的除了是阻止國內繼續出現嚴重的通貨膨脹外,亦旨在創造較穩定的投資環境來吸引外資流入黎巴嫩(註七)。這種政策行之有效的前提是黎巴嫩央行具備充足的美元外匯儲備。然而,黎巴嫩的貿易赤字與日俱增,公共債務高居世界前三名,黎巴嫩央行的美元儲備去年中更下降至只有約300億,各項負面指標加起來令外資對黎巴嫩前景的信心愈趨下滑,形成惡性循環(註八)。在這個情況下,黎巴嫩政府自當更無力向平民百姓提供基本的公共服務。

正當黎巴嫩經濟狀況陷入水深火熱,亟待政府果斷推出救亡措施之際,黎巴嫩各大宗派竟然耗時近8個月,方就前年大選後如何籌組聯合政府達成共識。當時街頭上已有零星的示威抗議政府電力供應不足和解決失業問題無方(註九)。儘管勝出大選的哈里里最終能在去年1月組閣,但他無力削減黎巴嫩的公共債務以滿足歐洲多國於2018年承諾借出110億美元貸款的前設條件(註十)。與此同時,哈里里多項緊縮財政政策導致民怨沸騰,大規模的示威抗爭隨時一觸即發(註十一)。然而,哈里里未有理會黎巴嫩國內的民怨已達臨界點,更推出徵收「WhatsApp稅」計劃 ,這項徵稅計劃令很多無法負擔高昂電話費的民眾連基本通訊的權利也被剝奪(註十二),最終導致黎巴嫩爆發了規模前所未見的示威抗爭。

不分教派同氣連枝 示威者全盤否定建制 

是次黎巴嫩示威抗爭的規模之所以前所未有地龐大,在於遜尼派、什葉派、馬龍天主教派和德魯茲人不分教派團結起來反抗腐敗不堪的建制。由於黎巴嫩多年來宗派壁壘分明,所以這個現象殊為罕見。各宗派的示威者均認為,任何一個宗派的既得利益者也不是無辜的(all of them means all of them)(註十三)。示威者並非只旨在推倒哈里里的經濟改革方案;隸屬馬龍天主教派的總統密歇爾·奧恩(Michel Aoun)未能兌現競選承諾,卻又無法擺脫昔日擔任軍官將領時的跋扈形象,在接受電視訪問時向示威者擺明毫不妥協的態度,結果他也成為了示威者猛烈抨擊的對象(註十四)。此外,示威者批評奧恩在國家危急存亡之秋竟非把精力放在力挽狂瀾,而是放在想辦法確保其女婿紀伯倫·巴西勒(Gebran Bassil)能夠繼續擔任外交部長一職(註十五)。

又例如,在是次示威浪潮中,真主黨自1980年代創黨以來首次面對黎巴嫩什葉派民眾的反對,黎巴嫩南部城鎮納巴泰的什葉派示威者更曾焚燒真主黨領袖的辦公室(註十六)。世上沒有無緣無故的恨,真主黨固然在過往一段日子成功避免受到什葉派民眾的尖銳批評(註十七),但作為伊朗的主要境外代理勢力,真主黨一直缺乏勵精圖治的計劃,其大部分資源集中在軍事開支上,久而久之讓黎巴嫩什葉派民眾對其滋生不滿(註十八)。事實上,真主黨在參與敍利亞戰爭一事上耗費亟大,加上伊朗近年半來受到美國的經濟制裁,無力向真主黨提供充足的財政支援,導致真主黨出現資源匱乏,無法有效向其所屬選區的人民提供慈善、教育和社區建設服務(註十九)。簡言之,真主黨過分著重軍事上的成就,例如它不時強調成功把以色列勢力驅逐出黎巴嫩境外,以及重挫敍利亞境內的遜尼派極端主義,卻無法把那些勝利轉化成提升黎巴嫩人民生活福祉的途徑。與此同時,真主黨從什葉派勢力範圍內較貧窮的地區徵召了不少壯丁參與敍利亞的戰爭,受惠者卻主要是黨內的權貴,黎巴嫩什葉派民眾對真主黨心生怨憤實屬正常不過(註二十)。此外,為了保持黎巴嫩什葉派聯盟的團結,以作風透明和廉潔作為招徠的真主黨過往多年來一直被迫容忍以貪污腐敗臭名昭彰的阿邁勒運動(The Amal Movement)主席納班·貝裏(Nabih Berri)擔任國會議長。什葉派的選民對此一直看在眼內,當黎巴嫩和真主黨的財政狀況每況愈下,人民無力應付日常生活開支時,真主黨包庇納班·貝裏的貪腐作風便變得不可再被容忍(註二十一)。

抗爭者亦無救國良方 惟新政府千瘡百孔不足信

由於黎巴嫩爆發大規模示威的深層次原因是民眾對千瘡百孔的政治制度徹底失望,因此,不論哈里里迅速要求政府內閣成員問責下台提出新的改革方案亡羊補牢,還是辭去總理一職,也無法撲滅示威者的怒火。他們的示威抗爭已發展至提出「五大訴求」,當中包括:一、解決國家的貪腐問題;二、結束「教派共治」的政治制度;三、追回被盜的國家財產;四、把貪腐的官商繩之以法;五、建立公平的稅制(註二十二)。凡此種種,皆非由任何官員引咎辭職便可得以落實。

不過,縱然抗爭者的訴求在道德上十分合理,但他們難以單靠街頭抗爭徹底廢除國家舊有的政治制度,以及阻止所有勢力龐大的政黨和政客繼續維持在政壇上的影響力(註二十三)。此外,黎巴嫩的失業率長期高企,國內經濟發展過於倚賴旅遊業和服務業,加上現時黎巴嫩的政局正處於動盪狀態,連旅遊業和服務業也大受打擊,這對平民百姓來說無疑是雪上加霜(註二十四)。更甚的是,黎巴嫩不像其他中東國家般具備豐富的石油資源,要它償還近900億美元的公共債務(佔國內生產總值逾1.5倍)可謂難於登天(註二十五)。如要解決那些棘手的政經問題,示威者須提倡一套可行的治國藍圖,但他們直至如今也只能重覆強調一些頗為空洞的抗爭方向和抗爭口號,長此下去對抗爭運動發展只會有害無利。

無論如何,黎巴嫩建制中人提出的解決方案也顯得蒼白乏力。黎巴嫩解決燃眉之急本應刻不容緩,但各宗派仍未能放下歧見,耗時約3個月才勉強能夠成立新政府。雖然前黎巴嫩教育部長狄亞布在得到真主黨和總統奧恩的支持下成為新任黎巴嫩總理,但他在組閣過程中已面對諸多制肘。首先,力挺狄亞布的真主黨過往把資源和精力集中在軍事層面,缺乏治理黎巴嫩內政的經驗,如今勉為其難扛下重擔,卻又無意聽從專家的意見。狄亞布縱然得到真主黨的撐腰,但他在籌組新內閣的過程中發現自己無力說服真主黨放下門戶之見,數個主力負責分配國家資源的部長職位仍由與真主黨關係密切的人士擔任(註二十六)。因此,縱然狄亞布的內閣破天荒地主要由技術官僚組成,當中有數個職位由女性擔任,但整體而言,他的內閣只是舊酒新瓶(註二十七)。

此外,狄亞布無法找到遜尼派和德魯茲派的政治人物入閣,但缺乏這兩派的支持,狄亞布爭取在國會通過任何經濟救亡方案也勢必困難重重(註二十八)。尤有甚者,由於狄亞布籌組的新內閣與親伊朗的真主黨關係密切,而美國近年致力遏止伊朗擴展在中東一帶的影響力,所以黎巴嫩新政府得到美國援助以解公共財政燃眉之急的機會實不容樂觀(註二十九)。有分析指,黎巴嫩新政府將試圖乞求國際貨幣基金組織等國際性金融機構借貸以解燃眉之急,但那些機構的借貸條件以嚴苛聞名,誠如財政狀況較黎巴嫩良好的埃及和約旦也因試圖滿足國際貨幣基金組織的借貸要求而弄得焦頭爛額,黎巴嫩能夠成功向國際貨幣基金組織借貸的機會恐怕更為渺茫(註三十)。

總括而言,黎巴嫩新政府剛成立便四處碰壁。黎巴嫩的示威者大多敵視狄亞布的內閣,他們認為黎巴嫩成立新政府只是權貴試圖延續貪腐作風的障眼法(註三十一)。與此同時,狄亞布的內閣既難以團結國內不同的宗派,亦難以爭取到國際社會的積極支持。在四方八面皆沒有意欲提供支援的情況下,黎巴嫩新政府的運作以失敗告終的機會可謂高唱入雲(註三十二)。事到如今,黎巴嫩的政治困局已是個難解的死結。

註釋:

註一、九、十、十一:Vohra, Anchal. 2019. “The Arab World’s Revolution Against Sectarianism,” Foreign Policy, 24 October.

註二:Bar’el, Zvi (2019). “Lebanon’s Protest Has Only One Solution, and It’s Nowhere in Sight,” Haaretz, 18 December.

註三、六、八:張育軒(2019):〈街頭抗爭、總理請辭,黎巴嫩的危機才剛剛開始〉,載《端傳媒》,11月1日。

註四:Haugbolle, Sune. (2019). “Lebanon Has Suffered From Sectarianism for Too Long,” Foreign Policy, 1 November.

註五:香港01(2019):〈黎巴嫩人向貪腐怒吼 豈只因為WhatsApp收稅〉,載《香港01》,10月23日。

註七:Chehayeb, Kareem & Sewell, Abby. 2019. “Why Protesters in Lebanon Are Taking to the Streets,” Foreign Policy, 2 November.

註十二:Hughes, Roland. 2019. “The year in protests: From Chile to Lebanon, what happened next?BBC News, 22 December.

註十三:Chehayeb, Kareem & Sewell, Abby. 2019. “Why Protesters in Lebanon Are Taking to the Streets,” Foreign Policy, 2 November.

註十四、十五:Collard, Rebecca. 2019. “How Michel Aoun Failed in Lebanon,” Foreign Policy, 15 November.

註十六、十八、十九、二十、二十一:Ghaddar, Hanin. 2019. “Iran Is Losing the Middle East, Protests in Lebanon and Iraq Show,” Foreign Policy, 22 October.

註十七:Collard, Rebecca. 2019. “Untouchable No More: Hezbollah’s Fading Reputation,” Foreign Policy, 27 November.

註二十二:Amnesty International. 2020. “Lebanon Protests Explained,” Amnesty International, 17 January.

註二十三、二十四:Battah, Habib. 2020. “Lebanon’s protests: The limit of rage,” Aljazeera, 29 January.

註二十五、二十六:Bar'el, Zvi. 2020. “Lebanon Protesters May Topple the Government, but Not the Regime,” Haaretz, 21 January.

註二十七:Bazzi, Mohamad. 2020. “The New Lebanon is the Old Lebanon,” The New York Times (International Edition), 29 January.

註二十八:Maksad, Firas. 2020. “Lebanon’s Halloween Government,” Foreign Policy, 22 January.

註二十九、三十:Bar’el, Zvi. 2020. “In Lebanon, the Hezbollah-backed 'Government of Experts' Threatens International Aid.” Haaretz, 27 January.

註三十一:Gulf News Editorial. 2020. “Diab faces monumental challenge as Lebanon’s new PM,” Gulf News, 22 January.

註三十二:Ibish, Hussein. 2020. “Lebanon’s New Government Is Set Up to Fail,” Bloomberg Opinion, 23 January.

 

全文原載於《The Glocal》2020年2月19日。鳴謝香港國際問題研究所授權轉載。

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