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空有目標、欠缺科學基礎 《藍圖 2050》帶來更多問號

10 月 8 日,環境局局長公布了《香港氣候行動藍圖 2050》(下稱《藍圖 2050》),也同時是《行政長官 2021 年施政報告》相關措施。特首作出了香港 2050 年碳中和的承諾,也確認了 2035 年碳排放減半,還有一系列有關可再生能源發展、建築節能、電動及新能源汽車的目標和計劃,看上去香港已踏上減碳的軌道,我們理應歡迎。

我們作為參與監察氣候變化目標實踐進度的環保組織,認為香港背著國際都會的名銜,《藍圖 2050》勾勒出來的節能零碳和適應措施,應該高於巴黎氣候協議的要求,也應該高於國際社會對我們的要求。然而,對於政府制定這些目標和時間表的科學理論和現實基礎,《藍圖 2050》卻沒有任何篇幅作出解釋,難以說服我們《藍圖 2050》真的可以引領香港走向碳中和或淨零碳排放。我們只能姑且從《藍圖 2050》的結構,及以往相關的文件,來判斷《藍圖 2050》是否合理和可行,還是只是一些注定落空的承諾。

方法論既沒有氣候觀,也欠整全思維

縱觀《藍圖 2050》的方法論而言,我們找不到證據證明《藍圖 2050》有採用現時全球通行的科學基礎減量目標 (Science-Based Targets) ,也沒有以制定碳預算 (Carbon Budget) 來訂定全港及每個主要產業的減排計劃,包括發電、地產建築、汽車和燃料等產業。再者,《藍圖 2050》對達致碳中和欠缺整全思維,欠缺人本關懷,也沒有顯示出讓公眾參與的誠意。我們恐怕《藍圖 2050》是在沒有紮實科學基礎下作出的目標和承諾,可行性和減碳效果存疑。

世界先進經濟體提倡的碳中和或淨零碳排放政策,都有一個重要元素,就是促進綠色和公義的經濟轉型,是對基層和弱勢社群在氣候減緩和適應和在減碳轉型下的關懷,而非純粹的減碳數字計算。《藍圖 2050》顯然並未符合碳中和、淨零碳排放的理論要求。

《藍圖 2050》裡提及不少碳排放減少的比較,是基於 Business-As-Usual (BAU) 情景來制定減碳目標。事實上,BAU情景比巴黎氣候協議所要求1.5度情景相距甚遠。 1.5°C 情景即是以限制碳排放以達致全球平均氣溫比工業革命前高 1.5°C 以內。特區政府向 CDP 全球環境信息研究中心聲稱本《藍圖 2050》是以 1.5°C 情景作基礎的藍圖,我們姑且信之,但恐怕不知道有沒有用任何情景制定各具體目標。

為了確保香港真正步向碳中和以至淨零碳排放,制定碳預算是目前的一個成熟的工具。碳預算即是 1.5°C 情景為基礎下未來碳排放的總量。現時不少先進城市如倫敦都有制定碳預算,而以曼徹斯特和法蘭克福為首的歐洲城市更參與了「零碳城市項目」,以確定城市未來還能容許多少碳排放,並確定各個產業的減排目標和策略。沒有碳預算這類工具的協助,決策者難以評估一個地方是否滿足巴黎氣候協議的減碳要求,也難以決定如何調整減碳策略,適當調動不同產業的資源,加強減碳工作。

減碳、可再生能源發展未見決心淨零

《藍圖 2050》定出了中期的減碳目標,即在 2035 年前把香港的碳排放量從 2005 年的水平減半。至於原先《香港氣候行動藍圖 2030+》 訂定的目標,即是在 2030 年把碳強度由 2005 年的水平降低 65–70% ,《藍圖 2050》只是直接套用,而沒有更新 2030 年目標。根據聯合國政府間氣候變化專門委員會 (IPCC) 最近公布的第六份評估報告,全球平均氣溫已經比工業化時期前上升了接近 1.2°C ,比巴黎氣候協議要求氣溫升幅必須維持在 1.5°C 內,相距不遠。全球各國在未來數年必須採取更積極減排措施,盡量減慢碳排放升幅,才有望避免更嚴重的氣候災難。特區政府也不能例外。

此外,《藍圖 2050》指出香港 2020 年人均碳排放能夠從 2019 年的 5.3 噸下降至 4.5 噸,是由於兩電 2020 年的天然氣比例俱有增加,提升了天然氣佔香港總能源組合的接近五成,而當然兩電承諾大量改用天然氣是背後成因。天然氣是化石燃料,長遠不能依賴天然氣來達致碳中和,而是加大可再生能源的比例。

至於可再生能源方面,我們無法判斷香港有意通過可再生能源發展達致能源行業淨零。雖然香港是 C40 城市聯盟的成員,但是相比 C40 中的其他 15 位市長,當中包括東京和首爾,在本年九月發表共同聲明提出三條可再生能源發展路徑,包括 2035 年或 2050 年前全面改用可再生能源,顯然香港無意承諾,而其可再生能源目標和所謂「零碳能源」目標都與上述路徑有所偏離。

《藍圖 2050》訂出可再生能源到 2035 年佔香港能源組合的 7.5–10% ,其中離岸風能佔 3–4% ,轉廢為能佔 3–4% ,而光伏太陽能只佔 1.5–2% 。按照這個比例,離岸風場是可再生能源是否達標的重要指標,然而此計劃仍然存在不確定性,上馬無期。

相對之下,光伏太陽能仍有很大潛力。上網電價計劃在過去兩年已提高了香港的光伏太陽能發電容量的 1.6% ,雖然上網電價發電量仍只佔總售電量 0.1% [1],但從這個差距可以見到參與上網電價計劃的可再生能源其實仍有不少上升空間。況且,更有學者研究指出,香港潛在的光伏太陽能可以佔香港耗電量的超過一成。只是把太陽能發電定於燃料組合的 1–2% ,其實偏低,只佔總碳排放量 0.4% ,對未來減碳貢獻有限。《藍圖 2050》也列出其他個別可再生能源和節能項目,例如船灣淡水湖太陽能板項目和啟德新發展區區域供冷項目,單個項目對未來減碳貢獻不大。

從上述兩點,一方面基於已知的可再生能源潛力,我們有理由爭取更高的可再生能源目標。可是,另一方面,《藍圖 2050》卻讓我們難以從中斷定決策者達標的決心。《藍圖 2050》另訂 60–70% 的所謂「零碳能源」目標,只是一種「包底」的策略,代表到最後要達標很可能要依賴從內地輸入核能和其他新能源,而不是靠香港自己。

此外,《藍圖 2050》公布的建築節能目標既找不到基礎,也無意達到淨零碳排放。既然建築物佔每年香港電力消耗的九成,也佔碳排放的六成,而建築節能不論是商業樓宇還是住宅樓宇,不論是新建的節能建築,還是改裝現有建築以符合節能目標,是發電以外最大的減碳來源,只依賴目前的自願性「綠建環評」減碳,顯然是難以達致建築行業的淨零碳排放目標。

總結氣候減緩的部分,只有在未來數年大力推行減碳項目,爭取在 2030 年前將碳排放量減半,才有機會避免地球繼續升溫所帶來的災難。

氣候變化適應落後於人 公義轉型遙遙無期

與《香港氣候行動藍圖 2030+》如出一轍,《藍圖 2050》裡並沒有 2050 年前香港可能出現的氣候變化情境,以及對應這些情境的適應方案和措施。《藍圖 2050》裡的氣候變化適應措施幾乎都是在陶醉於過去數年各個工程部門的政績和正在進行的項目,各項目的成效與對氣候適應的貢獻的評估報告都欠奉,難以讓公眾監察和評估項目的成效。尤其突出的是,在海平面上升的問題上仍未見最新的應對策略,只見持續進行的顧問研究。

比較東京、首爾和新加坡三個東亞城市,對於氣候變化適應,這些城市都展示出應有的承擔。總體而言,東京都政府公布的氣候變化適應行動計劃是最為詳細的一個,更重要的是制定了未來三年的進度指標和時間表,讓市民監察每一個氣候變化適應措施的進度。首爾市政府從一開始重視公眾參與,通過 26 年前成立的「市民綠色首爾委員會」促進市民參與首爾市的氣候行動計劃,並向他們發布氣候變化適應行動的評估報告,有機會讓市民質詢行動進度。而新加坡雖然起步較東京和首爾稍遲,但新加坡政府也重視氣候適應措施的理論基礎, 2011 年已開始海岸防護的研究,並於今年更新相關的研究,確定海平面上升的高危地區

 

專門的氣候適應行動計劃

關鍵績效指標

市政府高層次決策

足夠預算

公眾參與

受災人士對策

監察、評估、問責與學習

香港

未知

首爾

東京

新加坡

未知

表:比較四個東亞城市的氣候適應行動計劃

另一方面,《藍圖 2050》裡的氣候適應措施欠缺了「人」,特別是為回應氣候變化情境而可以推出什麼氣候適應的新措施,以協助基層和弱勢社群,更遑論協助他們達致公義轉型。最明顯的一個例子是,《藍圖 2050》對大幅提高使用可再生能源可能產生的電價上漲不置可否,並不是一個負責任的態度,更何況這個對基層和弱勢社群的影響可大可小。

事實上,氣候變化適應是除了氣候變化減緩以外,履行巴黎氣候協議的重要組成部分。如果特區政府只是因循地看待氣候變化適應,即使由行政長官以至各問責官員領導氣候變化及碳中和督導委員會,成立專責辦公室和諮詢委員會,卻繼續割裂地處理可能的前所未見的災害,未有機制確保部門間的任何政策漏洞可以及時填補,可以預見處理氣候危機的能力仍難以提升,氣候變化的風險只會上升。

最後,公眾參與是一個地方碳中和計劃成敗的重要元素。《藍圖 2050》只是依賴即將設立的專責諮詢委員會負責公眾參與,因循地沿用以往由上而下的諮詢模式,卻沒有提及如何創造和提高公眾對碳中和計劃的歸屬感。長期而言,《藍圖 2050》可能只會成為問責官員的政績工程,恐怕對全球減碳和淨零的貢獻有限。

低碳想創坊的「巴黎氣候監察計劃」在本年底前出版 2021 年度氣候行動報告,屆時將會詳細分析過去一年香港為履行巴黎氣候協議的表現,並比較其他東亞城市最新的目標和行動計劃,希望取長補短,幫助香港朝向淨零碳排放的道路。

註:

  1. ^ 根據中電和港燈 2020 年年報,參與上網電價計劃的主要為光伏太陽能,合計發電容量為 177.3 兆瓦,合計發電量為 4,850 萬千瓦時。

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