再談武官上位

Nasha Chan 攝

雖然隔了快一個月,之前在 FB 略略講過後一直沒寫成文,現在終於找到數。上月李家超頂走張建宗做政務司司長,鄧炳強亦接任保安局局長,有不少評論認為是武官當道文官息微。其實看回外地獨裁政府例子,軍人上台後一般仍要依靠文官輔助,特別是財政和法律等需要專門知識的範疇,只是軍人會掌握政策大方向和最終決定權,還有對政爭而言最重要的軍事、保安、情報等系統。因此,先劇透總結,香港現在武官得勢,的確有可能演變至武官出任特首,但預計大多數職位仍會由文官出任,而個人估計特首和政務司可能變成一武一文拍檔,這也符合中共要地方領導分權和互相監視的做法。

文官武官之分,很難說從何時開始,但我想隨著社會發展,政府功能擴張,國際戰爭減少,將公共行政與軍隊分開這件事,在現代會明顯過古代。反正現代的政治學家對政權的分類,除了民主 vs 獨裁,後者會再細分為君主型、強人型、一黨型、軍隊型等,然後分析不同類型的獨裁政權會否有不同特徵。君主型和一黨型,讀者見字應可自行明白,但強人型和軍隊型,其實不時重疊,一般分法是軍隊型是整個軍方高層共同行動和共享權力,以軍隊整體利益行先,強人型則是有一個特別強和領導的角色,甚至會是個人利益大於軍隊整體利益。很多時候軍事政權都是透過軍方政變推翻文人政府來成立,如果立即有一個領導人物跑出,那就是強人型,如果是軍方高層成立一個特別委員會或特別內閣,那就是軍隊型。而當初說好是軍隊型,後來其中一人跑出變成強人型,的例子屢見不鮮。一黨型逐漸變為強人型,亦得。

強人自然會想延續自己權力到永遠,軍隊卻不一定,因為長期執政或會令軍方內部出現權鬥,或是暴露軍方根本不識管治國家,所以軍隊型獨裁政府在成立後可以有不同前進方向。一是決定要長期執政還是短期退場,例如軍方政變的藉口是為解決一個短期國家危機,那解決後他們理應退場 (英文叫回到軍營 return to the barracks)。如果選擇長期執政,他們又要再考慮是否招攬保守派文官加入協助管治,甚至是部分軍人脫下軍服扮成文官,而如果選擇短期退場,他們則要考慮是全身而退不再搞政治,還是垂簾聽政背後操盤。

或許加一些例子說明。例如葡萄牙軍方在1926年政變推翻民選政府後,在 1928 年重新舉行總統大選 (但只有一位軍人參選),又在 1933 年通過新憲法並自稱為「新國家」Estado Novo (或者說新政權會比較切合一般中文意思),就是為長期執政鋪路。1974 年,另一批軍人政變推翻「新國家」,於 1975 年舉行多黨參與的製憲大會選舉,並在 1976 年公布新憲法和總統和國會選舉,還政於民,則屬短期退場。該屆總統選舉雖然由一位軍人勝出,但他任命國會最大黨的文人 (兼曾被「新國家」政權逼害的民主鬥士) 擔任總理,所以一般將此時的葡萄牙視為已恢復民主。

前一部分的軍事政變則值得再講多些。當初政變後,其實軍方內部也產生過一輪混亂,在數個月內多次改組政府,個別軍人又上台又下台,之後才穩定下來,並招攬一些文人出任國防、保安、情報以外的部長職位。當中最關鍵的是在 1928 年起一直出任財政部長的大學經濟系講師薩拉查 António de Oliveira Salazar,他協助軍政府穩定社會經濟和政府財政,獲得軍方全面信任,甚至逐漸主導政府日常運作,在 1932 年獲任命為總理,至 1968 年中風為止 (當時也已 79 歲)。期間總統則一直由軍人出任,而且換過 2 次人。也就是說,「新國家」是在軍人掌握總統職位、軍事和最終大權,保守派文人、專家、官僚等掌握總理和多數內閣職位、政府日常運作和提出政策建議,的合作下構成的。很多人會視此時的葡萄牙為法西斯主義,如獨裁、強調軍事實力、保守的社會文化政策、一定的市場經濟,等。

另一個比較特殊但讀者可能會比較有興趣的,是軍國主義下的日本。日本軍方並非透過軍事政變上台,而是在明治維新以來的武士統治和強軍背景,制度上天皇對首相有全面任命權無須選擇國會最大黨,加上政黨內鬥頻繁民望低落和配合軍方反而更受歡迎等多種因素,令軍人可以出任首相。亦因此,日本 exactly 何時進入軍國主義是很難清楚界定,但我想說東條英機拜相時是已經進入軍國主義,甚至是軍國主義的高潮,應該沒問題。即使是東條英機內閣,只有首相和陸軍大臣 (東條本人兼任)、海軍大臣、內務大臣、交通和鐵道大臣,是由軍人出任,其他大臣仍是文人擔任,具體來說有外務大臣、大藏大臣 (財政)、司法大臣、文部大臣、農林大臣、商工大臣 (=岸信介=安倍晉三外公)、厚生大臣 (社福) 等。文人大臣們,除了文部大臣是大學教授,其他全是官僚出身。日本軍國主義狀態在美軍佔領下結束。

近一點的例子,今年緬甸軍事政變後,軍方就成立一個國家管理委員會,成員以軍人為主,但亦有一些政黨代表 (當然沒有昂山素姬領導的全民盟),政府內閣則包括軍人、退役軍人、官僚、專業人士等,當中由現疫軍人出任的有國防、內政、交通、邊境等部長。緬甸軍方稱目標在一年後重新大選。旁邊的泰國在 2014 年軍事政變後,軍方成立全國維持和平秩序委員會,全部成員皆為軍人,2017 年頒布新憲法,2019 年重新大選並結束全國維持和平秩序委員會。其中要留意的是新憲法寫明軍方可以任命上議院議員,設定好一套政制為退場後延續政治影響力鋪路。將軍巴育 Prayut Chan-o-cha 當初兼任參謀總長、維和會主席、首相,不久後辭任參謀總長和從軍方退役,又在大選前夕成立人民國家力量黨,試圖淡化自己武人色彩。現時泰國內閣都是人民國家力量黨和一些友好政黨出任,巴育並兼任國防部長。

最後也加插談一談共產黨型獨裁政府,畢竟現在香港武官上位只是表面,後面操盤的仍是中共。快速講兩個例子。在中共建政和戰後捷克初期,其實共產黨仍是擺出一副跟民主黨派合作的姿態,很多政府部長由其他黨派人士出任,但國防、保安、情報、財政等都是由共產黨控制,之後就開始逐步排除其他黨派,變成一黨專政。可見在不同的獨裁政府下,這類職位都是被視為最重要的工具。列寧曾講過共產黨要掌握「經濟的制高點」Commanding heights of the economy,即只要控制住幾項重要資源如能源、鋼鐵、交通,其他次要經濟活動並非由政府控制也無傷大雅。也許我們可以說國防和保安是政府的制高點,配合司法和文宣,就可以打壓異己,控制輿情,甚至策動政變 (捷克共產黨跟民主黨派撕破臉後搞了一場柔性政變)。講到底就是那句,槍桿子出政權。

以上例子可見,最大粒和武裝部隊相關職位是軍人,其他職位則由文人擔任並輔助軍人,的做法是相當普遍,因此我才估計將來香港會是特首和政務司一武一文,這也符合中共要求地方 no.1 要和 no.2 分享一定權力和互相監視,如省委書記和省長,將軍和政委的關係,的慣例。其他司局長除了現時已由武官掌握的保安局和內地局以外,相信無需大量派武官進駐。但 AO 不一定就會佔多,因為親中派政黨和專業人士也可以提供人手。其實過去三屆特區政府 AO 的比例都沒有林鄭政府那麼高,這恐怕跟林鄭不識 AO 以外的社會人士有關,往後 AO 局長比例回落也無須出奇。還有,看到現時好些 AO 局長的言行,至少我是不會為他們退場感到可惜,不得不說過去太多人將 AO 看得太高了。有人還說那 AO 以後是否不再是天之驕子?其實怎樣才算天之驕子我是不太清楚,但他們還可以升做常秘,至少人工跟局長是差不多的。

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