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動用《收回土地條例》非「萬靈丹」 須慎防轉移焦點

2019/9/20 — 15:46

photo credit: 民建聯網站

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【文:三苗】

因《逃犯條例》修訂而引起的抗暴運動,至今已綿延超過三個月,香港特區政府面臨空前的管治及信任危機。示威者提出的「五大訴求」,特首林鄭月娥只答應了撤回一項,其餘四項均未能正面回應。與此同時,《人民日報》在本月初將矛頭直指社會當中的一些「深層次矛盾」,包括「住屋難」、貧富差距大、向上流動難等。近日建制派更一反早前態度,力主政府可引用《收回土地條例》將私人擁有的土地用於興建公屋,以緩解市民住屋需求。該項建議隨即獲得官媒《環球時報》背書支持,近日港府亦正面回應。令人揣測當局是否要透過「鬥地主」的手段,轉移香港社會的矛盾,並以此消解無日無之的抗暴運動。

在當前局勢下,港府進退失據,深陷管治危機,建制派和內地官媒紛紛將矛頭指向香港地產發展商。《人民日報》更是直斥:「香港不是沒有土地,但政府手裏地太少。……這些土地,主要指囤積於地產商手中長期不開發的土地。……地產商是時候釋放最大善意,而不應只打自己算盤、囤地居奇、賺盡最後一個銅板。」

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這種說法的潛台詞,似乎是只要地產商在一念之間回心轉意,願意「釋放」手上土地,香港的房屋問題就自然迎刃而解。智經研究中心在去年8月發表的《發展香港房屋土地意見調查》,亦留意到受訪市民雖看法分歧,但「利用私人遊樂場用地」(27.3%)和「利用發展商擁有的土地」(23.3%),是兩項相對較多市民認同可增加「短中期房屋供應」的優先發展選項。

收回私人土地程序曠日廢時 未必能解燃眉之急

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然而,上述觀念顯然存在誤解。根據市場估計,近年四大發展商的農地儲備面積雖逾一億平方呎,當中尤以恆基(4,590 萬)和新地(3,100 萬)為最多,但根據政府一般的造地過程,由「生地」變「熟地」(即有關土地已有合適規劃,並可隨時動工)需時長達 11 至 14 年,大型發展項目甚至 20 年以上。當中涉及的複雜程序包括:規劃和公眾諮詢、技術和環境影響評估、收地和清拆,以及地盤平整工程和興建基建設施等工作。至於涉及公帑的工程項目在列入工務計劃後,也往往須排隊數年才有機會獲得立法會撥款。

因此,由政府動用「尚方寶劍」,即《收回土地條例》收回私人土地,與加快上述造地的進程並無必然關係。舉例來說,政府動用條例的先決條件,仍必須是政府因應所需徵用的土地確立「公共用途」。根據發展局局長黃偉綸 2017 年在立法會的回覆,政府在規劃土地用途過程中,不會考慮私人土地的業權誰屬,主要的考慮因素包括周邊土地的規劃、實際地理環境、交通及基建容量、城市設計、環境生態影響及其他技術評估結果等。

一旦私人土地被規劃為「公共用途」,而政府動用《收回土地條例》收回,一般須先花費 14 至 15 個月徵地。再者,按照條例,財產所有人有權獲得「合理」補償。現時補償程序主要分為法定補償程序,和特惠土地分區補償兩種。政府通常會先向業權人提出特惠補償建議,根據地政總署在 2019 年 4 月新訂的特惠補償率,每平方呎農地基本定率為 1,124 元,按最高甲區(新市鎮發展區,以及受全港主要工程影響的地區)的特惠補償計算,亦僅為 1,348.8 元。若業權人不滿土地的潛在價值被低估,雙方就須進入法定補償程序,即地政總署與申索人透過冗繁的司法程序進行磋商,甚至司法覆核,極端情況可達八、九年時間。

事實上,政府曾在新界東北推出計劃,容許符合條件的私人土地業權人申請「原址換地」(即業權人的私人土地與政府新批出的土地有某部分重疊),其原則便是由徵地變作換地,減省徵地程序,加快建屋進度,當時政府預計可節省約一年的發展時間。

如農地在改劃過程 政府收回土地將面臨法律風險

除了徵地程序冗繁,不一定符合市民盡快上樓的期望之外。有資深業界人士指政府若在業權人申請契約修訂或換地的過程中,提出徵用該地,亦可能會面對法律訴訟風險。據了解,現時一些地產發展商所謂「囤積居奇」的農地,其實大部分都處於不同階段的土地使用改劃過程,若政府堅持收回這些土地,一旦進入司法程序,而法庭認為契約修訂或換地更具成本效益,政府或難勝訴。

因此,雖然現時不少傳媒指出私人發展商擁有為數不少的農地,但如果這些地產發展商的大部分農地確在改劃過程當中,即使政府引用《收回土地條例》,實際能夠涵蓋的農地面積也是相對有限。若然「霸王硬上弓」,姑勿論最終會否獲得勝訴,其間反覆纏訟,既虛耗光陰,也不符公眾利益,最終效果料雷大雨小。

加快發展進度 關鍵繫於制度變革 而非政治鬥爭

若要加快建屋進度,關鍵並不在誰擁有土地,而是土地開發的制度章程是否有改善空間,這將同時影響公營和私營房屋的興建時間。否則正如上文所述,即使政府動用條例收回土地,分分鐘政府徵地的時間比發展商換地更長。更何況,現行土地行政政策在處理審批土地契約的修訂申請也不見得多有效率,其最大問題是除了城規會和地政總署等直接相關部門外,業權人的申請還會轉交予不同的政府部門傳閱,如環境保護署和運輸署,期間業權人可能需要親自聯絡不同部門,有文件往來之煩,這些部門也有各自專責事務須優先處理,或會導致案件延宕。此外,也有不少業界人士質疑,正因為賣地是政府的主要收入來源之一,地政總署或會傾向優先處理賣地個案,而不是契約修訂及換地的申請。

根據地政總署的資料,由 2016 年 1 月至 2018 年 7 月,由接獲有效申請至簽立契約修訂和換地的個案處理時間,最長分別為 392 天和 390 天(包括星期六、日及公眾假期)。上述時間尚不包括申請人為擬議發展計劃申請規劃許可,須擬備技術評估報告等地政總署無法控制的處理時間。近日時事評論員蕭若元更宣稱,他個人也有申請改用途的土地已耗時十年,但原地踏步難有進展,問題癥結實在於土地改用途須待十多個部門批准,而過程當中只要有任一部門不同意,整個案件就須全盤推倒,從頭再來。

今年地政總署新設立一個「土地供應組」,據年初地政總署署長陳松青與傳媒茶敍時表示,是以小組形式中央統籌賣地、大額補地價及大面積修訂地契工作。惟查政府電話簿,該組編制僅有不足 50 人,與去年預期80人有較大落差,而且究竟該組是否可為申請人協調不同政府部門,還是僅用以專責處理契約修訂及換地申請事宜,亦是未知之數——若其功能僅屬後者,恐怕形式意義大於實際。

上述情況有關當局不會不明白,但建制派及內地官媒仍大力鼓吹援引條例來「鬥地主」,企圖在當前社會引入新的矛盾展開政治鬥爭,激化階級矛盾,謀求轉移焦點,實令人不得不懷疑其居心。若政府果真有意正本清源,加快造地建屋的進程,解決香港住屋供應不足的問題,更直接做法必須是考慮到制度上的革新,包括為契約修訂或換地規例拆牆鬆綁,積極協調地政、規劃、運輸和環保等各部門的要求和程序,縮短「生地」變為「熟地」的時間,則不論是興建公營還是私營房屋,香港市民方能夠普遍受惠。

作者自我簡介:自由撰稿人、時事評論員

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