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口袋中的救生艇:居英權的前世今生

2021/3/11 — 11:29

港人持 BN(O) 護照,可申請 5+1 簽證移居英國,六年後有機會成為當地公民。(莫浩廷攝)

港人持 BN(O) 護照,可申請 5+1 簽證移居英國,六年後有機會成為當地公民。(莫浩廷攝)

記者|羅寶晴 鄺浩然 編輯|莫浩廷 攝影|莫浩廷 鄺浩然 羅寶晴

「香港還適合生活嗎?下一代還能待在這裏嗎?」持 BN(O) 英國國民(海外)護照移居英國的張先生曾經這樣問自己。即使只到過當地旅行一次,擔心生活與適應種種問題,他也不後悔移民,因他對香港前景的憂慮遠超於此。

早在反修例運動前,張先生已認定香港未來不樂觀;政局不穩,令他決意加快移民步伐。2020 年底,他跟妻子帶同兩名分別就讀小一和小三的子女,定居英格蘭西南部布里斯托(Bristol)附近。

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港人大規模移民英國的機會,歷史上出現過兩次。主權移交前五萬個香港家庭獲發居英權,22 萬 5 千人直接獲得英國公民身分。31 年後英國大門再開,三百萬 BN(O) 護照持有人皆有資格申請居留,只要花六年時間,通過最後評核,便能入籍英國。

疫症肆虐,現居地處於封鎖狀態,張先生無法辦理保險,暫時未能工作,要靠儲蓄應付在英半年到一年的生活開支。雖然法律上他可以工作,不過他指僱主一般怕麻煩,不會聘請像他一樣沒有保險的人。約 40 歲的他在香港是白領,月入四、五萬,太太是家庭主婦,雖然沒有物業,但總算生活安穩。他說,決定離開香港時,沒有考慮太多生計問題。

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基於經濟環境和語言文化差異,他早已預期在英國不能從事原本的工種;疫情好轉後,就算是清理垃圾、洗碗工作亦願意做:「英國人都不太願意從事清潔、照顧長者的工種。人家不想做就我來做吧,再不夠就多找幾份工作。」

張先生曾在加拿大讀書,嚮往外地節奏較慢、壓力較少的生活,一直有移民的念頭。另一方面,經歷過六四,他對北京管治無信心:「當人們吃得飽、穿得暖,就忘記了這些事情。我不是善忘的人。」香港局勢發展超乎他所料,反修例運動後,港區國安法令他覺得必須舉家離開,以免香港未來教育和政治環境,扭曲下一代價值觀:

「一定是在香港賺錢好些,到這刻仍是,配套好、徵稅低、機會多……看你生活上追求甚麼吧。」

5+1 計劃「快靚正」 為下一代不猶豫

2020 年 5 月,全國人大通過制訂港區國安法,英國外相藍韜文明言考慮放寬 BN(O) 英國國民(海外)護照持有人入境條件。7 月 1 日,國安法在港生效翌日,首相約翰遜指國安法違反中英聯合聲明、損害香港高度自治;藍韜文隨後正式宣布推出「5+1」簽證計劃,容許 BN(O) 護照持有人與家屬,入境英國工作、讀書,居住滿五年可申請定居,再居住多一年可申請入籍。

該簽證 2021 年 1 月 31 日起接受申請,在此之前,BN(O) 護照持有人可透過例外許可(Leave Outside the Rules)逗留英國半年,再申請 5+1 簽證。根據英國內政部數字,自 2020 年 7 月中,六個月內有約七千港人循「例外許可」進入英國,包括張先生一家。

因資金不多,張先生考慮過移民泰國、馬來西亞等亞洲國家。英國新計劃下,BN(O) 持有人不需如技術或投資移民般,先獲聘或投資一定金額,只要證明財政上足以在英國獨立生活半年便可赴英,成為他心目中「快靚正」的移民選擇。

因應英國推出 5+1 簽證,早前有建制派議員提出,擁有外國居留權的香港市民,可被撤銷香港居留權;中國外交部其後宣布,不再承認 BN(O) 護照為旅遊證件及身分證明。張先生並不擔心,謂政府決定不由他控制,但自己移民的決定不會被左右。縱然父母仍在香港,如非緊急,他也不會回港:

「為下一代,沒辦法……都要走(移民)這一步。」

九七前發居英權 留人才平穩過渡

移民對港人來說並不陌生。回望七、八十年代,尤其是六四事件後,香港出現空前的信心危機,掀起第一波移民潮。1989 年底,在港人要求發放居英權的強烈呼聲下,英國推出「英國國籍甄選計劃」(俗稱居英權計劃),名額五萬個家庭,目標是公務員、紀律部隊成員、專業人士等,成功申請者及其家人不必離開香港,已能取得英國公民身分和居留權。

當年英國政府內部文件逐步公開,本土研究社參與「香港前途研究計劃」,看過有關居英權計劃的檔案,文件主要來自外交部,夾雜內閣、首相府、內政部等文書。透過各國檔案,特別是英國國家檔案館的解密文件,本土研究社了解到 1997 年前香港前途議題的推進過程;退出計劃後,他們仍繼續從事檔案研究。該研究社成員夏淳權分析,居英權計劃主要目的,是安撫香港民心、挽留人才,達成平穩過渡。

夏淳權指,部分檔案保密等級較高,如中英聯絡小組文件,數十年後才會公開,目前無法得知雙方磋商細節。(鄺浩然攝)

夏淳權指,部分檔案保密等級較高,如中英聯絡小組文件,數十年後才會公開,目前無法得知雙方磋商細節。(鄺浩然攝)

2014 年,《明報》從英國外交部解密文件發現,倫敦早於 1984 年已開始構思類似計劃,研究向香港公職人員和弱勢群體發放公民身分。本土研究社取得較後期的檔案,他們提供了部分文件供本刊記者參考,當中也有討論放寬商人、留學生等入籍條件。夏淳權說,六四事件促使英國「加速」推行居英權計劃。

香港前途研究計劃也在首相府文件發現,1989 年六四事件後幾日,與港英政府關係密切的怡和集團,時任主席亨利.凱瑟克(Henry Keswick)曾建議英國政府向所有港人發放有條件居英權,只在英國國會認為中國違反聯合聲明時才生效,首相戴卓爾夫人卻直指這樣的保障不夠。

記者翻閱檔案,外相賀維(Geoffrey Howe)一個月後提交首相的文件就顯示,在來自香港市民和行政局的壓力,及港督衛奕信的意見下,他建議放寬居英權計劃名額,由原本敲定的 15 萬人增至起碼 25 萬人,大致貼近最終方案的 5 萬家庭名額。至於向香港全體三百萬英國屬土公民(BDTC,後來改為 BN(O))發放完整居英權,從檔案可見,英國政府一開始已認為並不可行。

北京態度突轉變 倫敦難得不退縮

本土研究社留意到英國駐華使館電報,提及 1989 年 3、4 月,英國三次詢問中方對給予港人英籍的取態。時任中國外交部長錢其琛、新華社香港分社社長周南等都表示,這是英國的「內部事務」,英方因而認為居英權計劃不會引起中國反對。

12 月,英國外相韓達德(Douglas Hurd)正式公布居英權計劃,北京卻大感不滿。根據聯合聲明英方備忘錄,英國不會向有 BN(O) 身分的港人發放居英權。中國以此抨擊英國,在外交部記者會上指責英方違反聯合聲明的「莊嚴承諾」,時任港澳辦副主任魯平等人威脅反制,親中報章亦有類似聲音。

綜合倫敦外交部、駐華大使唐納德(Alan Donald)和港督衛奕信匯報等文件,夏淳權說,英國推測中方可能低估了計劃規模,也沒預料英方會直接給予港人英國公民身分。記者讀到,英方猜想中國在六四後,對公務員雙重效忠、人才流失等問題更在意,加上倫敦在公布前一周才告知方案細節,沒有諮詢中方,惹怒北京,導致北京立場劇變。

另一方面,親中報章也指責英國以居英權計劃吸納香港人才,振興英國經濟,並以此牽引北京。夏淳權指,從英國當局考慮事項推想,他們並非企圖搶奪人才,而是令精英安心留港。

他補充,英國當時希望與中國保持良好關係,共同協議香港前途,在香港電台公司化、修訂公安條例等爭議事項,倫敦遇到北京反對時都會「褪軚」退讓,卻不顧中方反對,決意推行居英權計劃,實屬難得。

兩局議員赴英游說 當地輿論抗拒移民

除了中方,當年不少英國議員也反對居英權計劃,擔心計劃引致大量港人移民英國,如執政保守黨前主席譚百德(Norman Tebbit)就斥責計劃違反保守黨禁絕大規模移民湧入的承諾,時任工黨影子外相高富曼(Gerald Kaufman)亦反對給予港人居英權,認為港人並無特別急切的需要。

1984 年 12 月 19 日,中英兩國簽署聯合聲明,在此前後,香港的行政、立法兩局議員多次赴英游說。最觸目的一次,當屬 1984 年 5 月,行政局首席議員鍾士元帶領代表團往倫敦,希望在英國國會辯論香港前途問題前,向官員及議員反映港人意見。

基本法委員會副主任譚惠珠是當年代表團成員之一。她接受本刊訪問時憶述,代表團未到埗,當地政界已向傳媒表示,代表團打算游說英方讓數以百萬港人移民到英國。於是,代表團甫下機,便被傳媒包圍、帶着敵意地質問。當地國會議員也質疑,代表團成員不是民選,不能代表港人。

記者留意到蓋洛普 1990 年的民調,當時英國民眾不論政治取向,均以強烈反對居英權計劃的居多。譚惠珠說,英國認為移民會與本地人「搶飯碗」,不願接收太多移民,如以反移民著稱的前衛生大臣鮑威賢(Enoch Powell),早在英方正式簽署聯合聲明前,已反對向港人發出 BN(O) 等英國護照。譚惠珠指,英國人重視己國利益,一直透過修訂國籍法來限制移民,近年脫歐也是想避免接收中東難民。因此,她不相信英國現時推出 5+1 計劃,是出於善意、慷慨,或愛好自由:「我不管他甚麼動機,我只想說,政治是很骯髒的。」

本土研究社提供的解密文件顯示,1989 年,英國保守黨政府討論居英權計劃時,一度打算只向港人發放居留許可,然則想到日後若由工黨執政,可能會推翻計劃,遂改用較難褫奪的公民身分。他們又估計,如果只有居留許可,港人反會盡快移居英國以求入籍,違背留住港人的本意。

劉慧卿:英國未盡道義責任 游說成效低

民主黨國際事務委員會主席劉慧卿認為,英國作為前宗主國,對香港有道義責任,應將有 BN(O) 身分的港人悉數納為英國公民。當年英國首相戴卓爾夫人稱,聯合聲明能保障港人主權移交後的生活,劉慧卿並不認同。她覺得,如果英國對香港前途有信心,就不會憂慮給予所有香港人居英權,會招來大批移民,因為若香港未來沒有大變故,港人根本不會移民。

劉慧卿說,許多港人相信不能倚靠政府保護,因此多重國籍十分普遍,聽過有人「整個抽屜都是護照」。(羅寶晴攝)

劉慧卿說,許多港人相信不能倚靠政府保護,因此多重國籍十分普遍,聽過有人「整個抽屜都是護照」。(羅寶晴攝)

她又批評英國當年不惜開戰捍衛福克蘭群島,香港同為其殖民地,英國卻對香港民意置諸不理,不肯給予全部港人英國公民身分,未盡道義責任:「甚麼是 BNO?Britain says no!」聯合聲明簽署後,戴卓爾夫人訪港並召開記者會,當時是《遠東經濟評論》記者的劉慧卿,也以「道義責任」質問對方,何以把幾百萬香港市民交到獨裁政權手中。

她指,有能力的人本就有條件入籍其他國家買個保障,一般市民卻沒有選擇,所以社會當時有個說法:「有錢有辦法,沒錢就基本法!」事實上,翻閱英國國會議事錄可見,當年保守黨和工黨同樣點明,居英權方案下,只有有能力移民的人會獲得英國國籍,阻止人才流失,而其他人沒有能力離開,根本毋須挽留。

從政前,劉慧卿已經與李志喜、香港觀察社的胡紅玉、陸恭蕙等人組成游說團,就居英權議題爭取英國政界支持,之後亦以立法局議員身分多次訪英游說。但她坦言,香港許多人接受了聯合聲明,加上不少精英透過居英權計劃,取得英國公民身分,令爭取聲音減少,游說近乎沒有成效。

備受爭議的居英權計劃推出 31 年後,香港再次面臨移民潮。英國政府能迅速宣布 5+1 計劃,劉慧卿解釋,是因為各黨有共識給予港人移英途徑,國會沒有反對聲音。

她提及2020年2月訪英,執政保守黨前外相聶偉敬(Malcolm Rifkind)對她說:「在這個國家,我沒見過有人認為英國對香港沒有責任。」10 月,在野自民黨國會議員莫蘭(Layla Moran)亦向她表示,現在英國民眾最重視的不是疫情和脫歐,而是香港。劉慧卿說,多年來從未聽過如此一面倒支持香港的論調,反映英國民意轉變,猜想當地人是同情香港。

2020 年 YouGov 民調就顯示,相比起 1990 年,英國民意明顯轉向,有逾六成人支持 5+1 計劃。

比較 1990 年蓋洛普及 2020 年 YouGov 民調可見,三十年間,英國民眾由反對居英權計劃,變為支持 5+1 簽證。(大學線製圖)

比較 1990 年蓋洛普及 2020 年 YouGov 民調可見,三十年間,英國民眾由反對居英權計劃,變為支持 5+1 簽證。(大學線製圖)

雙重國籍 反制還是默許?

與三十年前相比,今天英國民意或有改變,但中方對新計劃依舊不悅,宣布由 2021 年 1 月 31 日起不承認 BN(O) 護照為旅行證件和身分證明。

夏淳權指,中方認為國籍議題牽涉主權和權力象徵,所以十分堅持。解密文件可見,英方當年猜想北京反制居英權計劃的措施,與現在相似,包括拒絕承認成功申請者的英國公民身分、不准他們使用在計劃中得到的英國護照出入香港、要求公務員聲明自己沒有外國居留權等。英國承認,若中方決意行動,只能嘗試談判,勸喻中國不要進一步反制。

英殖時代至今,中方都視香港華人為中國公民。由於中國國籍法不容許雙重國籍,中國不承認港人 BDTC 和 BN(O) 等英籍身分;即使 BN(O) 護照是中英談判的結果,北京過往也只承認為旅遊證件。英國在檔案內指,中方不能承認雙重國籍,否則在東南亞國家,有華人血統的大量人口會成為中國公民,引發外交爭議。

估計中方仍有後着

翻查資料,除了嚴詞批評英國,以及威脅不承認居英權計劃下發出的國籍,當時中方最大動作,就是在基本法中,禁止高級官員和大部分立法會議員擁有外國居留權。作為基本法起草委員,譚惠珠說,居英權計劃對基本法影響不大,因計劃推出時,基本法已接近完成。

申請居英權計劃而成為英國公民的港人,法律上是否中國公民,至此仍有爭議。直到 1996 年,人大常委會解釋中國國籍法,具中國籍的在港港人,任何外國國籍均不獲承認,包括循居英權計劃獲得的英國公民身分,只視其外國護照為旅遊證件;若放棄中國籍,須向入境處申請。此舉變相默許多重國籍。

譚惠珠形容,中國出於好心,以上述「變通解釋」嘗試淡化香港雙重國籍問題,不等於中國放棄了「主權、國家安全和發展利益」,港人要尊重中國在香港的主權及管治權。

她指,英國推出 5+1 簽證,違反聯合聲明備忘錄,中方一定要回應,不會逆來順受,中聯辦、港澳辦都表明反制措施可能會有後着,中方有時間慢慢思考如何反制,但未有說明有何具體方案。

全國港澳研究會理事、北京航空航天大學法學院副教授田飛龍,早前在《明報》撰文,提出類似觀點,指香港需修訂法例,限制循 5+1 計劃入籍英國的港人權利,如居留權和投票權,人大亦要再次釋法澄清「單一國籍」在港如何執行,進一步處理港人外國國籍事宜。

原文刊於大學線

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