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國家安全定必凌駕人權法治?和你談《國安法讀本》

2021/4/22 — 9:42

世溷濁而不清,蟬翼為重,千鈞為輕;黃鐘毀棄,瓦釜雷鳴,港人對公義的期盼續如風中之燭。惟風瀟雨晦中只消一絲搖曳燭光照亮前路,你我定能憑信念繼續砥礪前行,邁向煲底之約。共勉之。

【文/P @SOS】

據近日報道,教育局將向全港學校派發由清華大學法學院教授王振民等人撰寫的《香港特別行政區維護國家安全法讀本》。立場新聞指,「書中強調《香港國安法》有保障人權原則,但強調國家安全是實現權利、自由的『前提條件』,舉例 2015 年敘利亞 3 歲幼童乘船偷渡遇難,陳屍土耳其海灘,指國家安全若不得保障,『人權自由只能是空中樓閣』。」

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既然王教授振振有詞,本文將輔以國際法及現實例子,詳細討論上述對人權和自由的看法。

一、透過法治限制政府權力、確保問責性才是實現權利、自由的前提條件

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鑒於「法治」概念眾說紛紜,此文中筆者會使用聯合國大會在 2012 年一致通過 [1] 的「國內和國際的法治問題大會高級別會議宣言」(法治宣言)中對法治的定義 — 「所有個人、機構和實體,無論是公共,還是私營部門,包括國家本身,都有責任遵守公正、公平和平等的法律,並有權享受法律的平等保護,不受任何歧視。」

《法治宣言》在第 67 屆大會獲得一致通過,亦即中國及其友好國家均沒有行使其反對票。除了上述的法治的定義,此宣言亦確認「法治原則平等地適用於所有國家」、重申「人權、法治和民主是相互關聯、相輔相成的,同屬普遍和不可分割的聯合國核心價值和原則」,而且更代表世界國家元首「承諾採取一切必要措施,提供公平、透明、有效、不歧視和負責任的服務,使所有人都有機會訴諸司法,包括獲得法律援助」 [2] 。由此可見,聯合國一致接納的法治概念包含眾多香港人熟悉的普通法原則,包括法律面前人人平等、公眾有權透過獨立司法制度挑戰公權力者的決定和行為等。

此外,《法治宣言》亦提及尋求真相的權利與問責性對於保障人權的重要。誕生於第二次世界大戰後的聯合國, 70 多年來一直基於其憲章第一條宗旨「維持國際和平及安全」,在全球不同的衝突中擔任調停角色,並協助各方達致和平。當然,衝突往往涉及眾多歷史、政治、經濟及文化因素,而由衝突時期過渡至和平時期亦需要克服許多挑戰。因此,國際社會一直使用轉型正義 (transitional justice) 一詞討論在過渡期中,協助當地社會平復過去不公義及促進和解,以展開和平新一頁的種種議題。除了南非著名的真相與和解委員會以外,台灣、韓國、智利、斯里蘭卡等地亦有相關工作 。

而在此類過渡期中,《法治宣言》亦強調「確保問責制、伸張正義、向受害者提供補救措施、推動康復與和解」,以及強調「調查真相的過程,包括調查過去違反國際人權法和國際人道主義法的行為及其原因和後果的過程,是促進相關司法程序的重要工作」 [3]

所以就中國沒有反對的聯合國《法治宣言》而言,實現權利、自由的前提條件是透過法治約束公權力及提供問責性,以確保人民權利在公權力面前亦得到法律充分保障。事實上,《法治宣言》全文 4 千多字中唯一涉及「國家安全」的部份亦承諾「尊重人權和各項基本自由,尊重所有人的平等權利」,包括民族自決權利 [4] ,此點本文稍後會再討論。

二、國家安全不是限制所有權利和自由的正當理由

林鄭月娥時常掛在嘴邊的「權利和自由不是絕對」,其實來自法律中「絕對權利(absolute rights)」的概念,然而林鄭月娥沒有說的是香港法律中的確有明文規定的絕對權利。

誠如香港終審法院在 Ubamaka Edward Wilson 訴保安局局長 [2012] HKCFA 87 中指出,「基於其本質及遭違反時的後果,《香港人權法案》所保障的某些權利是絕對的,而同時其他權利無論明示或暗示,在符合必要性及相稱性的要求下能予以合法限制」,而且終審法院亦在此案中同意免於酷刑的自由,以及其他上述的絕對權利「即使在危及國家存亡的緊急狀態下亦不容扣減」 [5] 。這些絕對權利可見於《香港人權法案條例》(第 383 章)第 5(2)(c) 條,包括生命權、免於使充奴隸或奴工的自由、以及思想、信念及宗教自由等。

筆者作為奉公守法的市民,當然深明保護國家安全的重要性,但正如政府經常強調大眾必須尊重法治及法院的判決,筆者行文至此亦有責任解釋終審法院上述判決所涉及的法律原則。筆者在去年《新聞自由的界限》一文中曾解釋香港法庭在詮釋《香港人權法案》時,會參考聯合國人權委員會解釋《公民權利及政治權利國際公約》 (ICCPR) 的一般性意見和《歐洲人權公約》的相關詮釋及判例 [6] 。因此,即使香港法院未有相關案例,筆者亦希望能藉此機會討論聯合國人權委員會第 29 號一般性意見-有關緊急狀態期間扣減公民權利及政治權利的準則。

即使國家只能扣減非絕對權利,人權委員會亦強調一個國家在援引 ICCPR 第 4 條扣減公民權利及政治權利時,必須符合兩個基本條件:當時情況之緊急已威脅到國家存亡,且締約國必須已經正式頒布緊急狀態;同時如此措施必須是非常性和臨時性。為了防止國家濫用緊急權力, ICCPR 更規定即使在武裝衝突期間,也只能在形勢威脅到國家存亡的情況下使用如此權力 [7] 。因此,正當去年年初疫情蔓延全球的時候,聯合國人權事務高級專員及一眾人權專家亦發表聲明,重申上述原則,提醒各國在疫情期間不應濫用緊急措施壓制人權 [8]

人權委員會正正屬於聯合國條約監察機構(treaty monitoring bodies)的其中一個,而條約機構分別負責監管 9 項核心國際人權條約在全球的實施。例如,中國總共簽署 (sign) 及確認 (ratify) 上述 9 項條約其中 6 項,包括《禁止酷刑公約》、《經濟、社會、文化權利國際公約》、《兒童權利公約》等,因此須定期向條約機構就相應條約在中國的實施提交報告,以及參與相關審議及接受條約機構的人權建議。此外,即使中國只有簽署而沒有確認 ICCPR ,《維也納條約法公約》亦規定了在此情況下,締約國亦有責任「真誠地避免破壞條約目的和宗旨的行為」。

而在香港,於 2003 年 23 條立法諮詢期間,港府曾表明該條例與《有關國家安全、發表自由及獲取資料的約翰內斯堡原則》(《約翰內斯堡原則》)大致相符。《約翰內斯堡原則》指出,政府只能在國家存亡或領土受到威脅的情況下,可以合法地以國家安全為由限制言論及資訊自由(原則 1.2),而保護「政府免於尷尬或為其掩飾錯誤、隱瞞公共機構運作相關資料、鞏固某一意識型態、鎮壓工業行動」則不屬於以國家安全限制權利的正當理由。(原則 2)。即使《約翰內斯堡原則》不屬於國際公約,亦不屬於國際習慣法,但是多年來亦成為不同國家的重要案例,例如歐洲人權法院 2014 年的 Taranenko 對 俄羅斯

最後,筆者希望引用 2013 年促進和保護意見和表達自由權特別報告員向聯合國大會提交之報告的其中一段為本部份討論作結:「以含糊不明的國家安全概念合理化對於人權的粗暴限制是種令人嚴重關切的情況。正因為國家安全的定義廣泛,因而易被國家操縱,成為針對人權捍衛者、記者或社運分子等弱勢群體的藉口。而且同樣藉口還可以令調查和執法行動無需要地成為秘密,從而破壞資訊透明度和問責原則。」

由此可見,國際社會早透過國際人權法框架討論國家安全與保障人權之關係,而且訂下頗高標準以充分保障個人權利及自由。因此,香港作為法治社會亦必須正確理解其國際法和國際人權標準下的責任,以及在何等情況下能夠以國家安全為限制權利和自由的正當理由。就此,我對時任中國常駐聯合國代表劉洋在 2019 年 10 月 11 日於聯合國大會關於「國內與國際法治」的發言感到鼓舞;在發言中劉代表指出「中國始終致力於促進尊重國際法,是國際法的維護者和建設者」 [9] ,因此我相信中港兩地政府必定能夠遵守上述人權標準。

三、正如毛澤東支持「各省人民自決主義」,國家領土安全不凌駕所有個人權利及集體權利

在聯合國成立前,時任美國總統威爾遜於第一次世界大戰的最後階段開始提倡十四點和平原則,包括依民族自決原則解決當時國與國紛爭。而同一時期,毛澤東亦根據馬列主義及因應當時中國局勢,於 1920 年發表了一系列文章表達對中國政治未來的主張。在最先出版的《湖南建設問題的根本問題──湖南共和國》一文中,毛澤東基於國家發展停滯不前,倡議「各省人民自決主義」以及主張「二十二個行省叄特區兩藩地合共二十七個地方,最好分為二十七個國。」

在《「全自治」與「半自治」》一文中,毛澤東更表示「我們主張『湖南國』的人,並不是一定要從字面上將湖南省的『省』字改成一個『國』字,只是要得到一種『全自治』,而不以僅僅到『半自治』為滿足。『國』的要素為土地、人民、主權,主權尤為要素中的主要素。湖南人沒有自己處理自己的事的完全主權,而長被侵奪於益我則少、損我則多的中央或鄰省。湖南人不是麻木,總該有點感覺,奮起獨立,正此其時。」如此政治論述在 1931 年通過的《中華蘇維埃共和國憲法大綱》中可見一斑,其中第14條列明「承認中國境內少數民族的民族自決權,一直承認到各弱小民族有同中國脫離、自己成立獨立的國家的權利。」

筆者無意以偏概全,隱暪歷史後續發展,事實上中國共產黨在 1930 年代中西竄期間,其民族政策開始由支持民族自決轉變成支持民族自治。中國人民大學馬克思主義學院教授齊鵬飛在 2016 年出版的《中共歷史與理論研究》一書中指出,「中共在其後的解放戰爭時期及新中國成立前夕,徹底摒棄『聯邦制』之『國家統一』的國家結構、國家形式,而全面代之以具有鮮明而突出的中國風格和氣派,以民主集中制為原則,以『中央集權』為主導,以『民族區域自治』為特色的『單一制』共和國之『國家統一』目標和模式,奠定了堅實的思想基礎和內驅力。 [10] 」簡單而言,此論述成為了現今中共維護國家統一及領土完整的政治基礎。

然而,此內政方針不代表中共在外交層面上亦會全力否定民族自決權。以 1993 年的天鵝絨革命為例,即使捷克人與斯洛伐克人分享同一語文和同一種血統的民族基礎,但因為數百年間的政治、經濟及文化分歧,最終經雙方領導人的談判及聯邦議會的同意,斯洛伐克聯邦共和國在 1993 年 1 月 1 日正式解體為捷克共和國和斯洛伐克共和國兩個主權國;同日中國承認兩國主權國身份並正式建交 [11]

如果略嫌天鵝絨革命欠缺國家領土糾紛的元素,那麼中國支持東帝汶行使民族自決權從印尼獨立便是另一個重要例子。 1975 年 11 月 28 日,左翼政黨東帝汶獨立革命陣線在葡萄牙結束殖民統治所留下的權力真空中,贏得小規模內戰並單方面宣布東帝汶獨立。然而短短 10 日內,印尼派兵侵佔東帝汶,並宣布東帝汶為其第27個省。對此,聯合國大會通過決議要求印尼撤兵,並呼籲各國尊重東帝汶的領土完整和人民自決權利 [12] ;而在解殖運動的背景下,時任中國代表黃華於聯合國安理會12月15日的會議上指,「先獨立的印度尼西亞共和國理應尊重東帝汶人民的獨立願望,予以支持,並根據和平共處五項原則建立與促進雙方之間的關係,以便共同維護這一地區的和平,反對超級大國的插手爭霸」 [13]

可惜,外交手段未能阻止印尼繼續武力侵佔東帝汶。在1975年至1999年24年的東帝汶大屠殺間,印尼大規模殺害異見分子,事後聯合國估計有近 20 萬人罹難 [14] 。 1999 年 8 月 30 日,聯合國在成功與印尼和葡萄牙斡旋後,於東帝汶舉行了全民公投,結果有 78.5% 的東帝汶選民拒絕成為印尼國內的自治區,以換取獨立 [15] 。投票結果換來印尼軍方及其支持者另一輪大屠殺以作報復。最終東帝汶在 2002 年 5 月 20 日成功正式成為獨立主權國,並在當日與中國建交 [16] 。東帝汶即聯合國成員身份亦在 2002 年 9 月 27 日獲聯合國大會一致通過 [17]

當然,中共並非承認所有以民族自決權獨立的國家,其一例子為南斯拉夫 1992 年解體後、 2008 年再從塞爾維亞單方面宣布獨立的科索沃(當中還有 1999 年中國駐南斯拉夫聯盟大使館被北約轟炸的劇中劇)。惟筆者需指出,從國際法角度而言,國家地位 (statehood) 及主權不取決於相關國家獲得多少其他國家承認 [18] ,而一個民族是否能夠行使民族自決權亦與他國的承認無關。因此,即使當時科索沃只獲得聯合國不足一半成員國承認其主權國身份, 2010 年聯合國國際法院亦裁定科索沃的單方面獨立宣告並沒有違反國際法 [19]

總括而言,縱使國家主權、領土完整(territorial integrity)及民族自決權涉及複雜的國際法問題,以「覆巢之下,豈有完卵」或「當國家動盪不安時,哪裡還談得上個人最基本權利的保護」此等說法硬要主張國家主權先於個人權利及集體權利,乃倒退至中世紀君主專制主義對國家與人民關係的過氣理解。

結語:敘利亞內戰人道危機反映國際法治飽受挑戰

概括上述討論,第二次世界大戰後基於規則的國際秩序 (rules-based international order) 實乃自由主義的產物,而自由主義的最佳體現則為個人與國家的平等地位,以及主權在民的概念。由此衍生的「國家保護責任」 (R2P,Responsibilities to Protect) ,亦即透過國際法律框架(例如上述絕對權利的概念)將保護人權的基本及通用(universal)責任加諸於各主權國,並在主權國無法履行其保護人民的責任時,賦予國際社會(包括聯合國安理會、聯合國維和部隊、人權條約機構審核和其他聯合國組織及機制)直接保護人民的權力和責任 [20]

既然《讀本》不惜以幼童橫屍海灘的照片說明其論點,筆者更需要說明敘利亞問題為何無法透過R2P框架及聯合國的人權保護機制解決。至 2011 年敘利亞爆發戰火開始, 560 萬敘利亞人被逼流落異鄉成為難民,另有超過 1,100 萬人在敘利亞境內急需人道援助。國際非政府組織人權觀察在 2013 年至 2018 年期間,共錄得至少 85 宗化學武器攻擊 [21] — 每一宗都是國際人道法 (international humanitarian law) 及國際人權法所絕對禁止的 (absolute prohibition) 。

就此大規模的人權侵犯,聯合國秘書長多次要求就敘利亞內戰中的涉嫌戰爭罪行及反人類罪行轉介國際刑事法庭跟進 [22] ,人權理事會亦通過35項譴責內戰中暴行的決議 [23] 。然而根據聯合國憲章,只有安理會才能針對成員國通過具法律約束力的決議。自 2013 年開始有關敘利亞內戰的決議草案共有 10 項被中國和俄羅斯兩個安理會常任理事國否決,而俄羅斯亦對其他 6 項相關草案行使否決權 [24] 。即使如此,聯合國大會還是在 2016 年以 105 票贊成, 15 票反對(包括中國及俄羅斯),通過一項決議設立協助調查和起訴在敘利亞境內犯下國際法所規定最嚴重罪行者的國際公正獨立機制 [25] 。同時,數個聯合國成員國亦透過普遍管轄權 (universal jurisdiction) 以國內法律程序調查和起訴相關疑犯,其中德國法庭在兩個月前以違反人類罪成功檢控一名敘利亞前秘密警察,並判處四年半監禁 [26]

由此可見,敘利亞人民身處於水深火熱之中,不旦是因為其國家陷入內戰,亦是因為現行國際法中的人權保護機制被癱瘓,導致聯合國不能有效回應相關人道危機。誠如《法治宣言》所強調,「遵守國際人道法是改善武裝衝突受害者狀況的必要先決條件」和「所有國家和武裝衝突的所有持份者都有義務在所有情形下尊重並確保尊重國際人道法」,並承諾「對於滅絕種族罪和危害人類罪、對於違反國際人道法行為和嚴重違反人權法行為,確保絕不容忍有罪不罰,並確保對於此類違法行為要進行適當調查、給予適當制裁,包括通過國家機制,或根據國際法酌情通過區域或國際機制,將任何罪行的實施者繩之以法。」故此,要解決敘利亞内戰的人道災難,聯合國所有成員國尤其安理會常任理事國,必須尊重國際法治,以達致國際法的公平、公開和公正的執行。

筆者不會、不能亦不敢自稱「人權教師爺」,亦相信國際法治下無人能隨便地對國際法及國際人權標準說了算。香港作為國際社會一份子,如何能讓下一代對以上議題有正確理解對香港的未來發展至關重要,因此我相信中港兩地政府必定會履行其國際承諾推廣法治,並為莘莘學子提供相關合適教材。

註:

  1. 第 67 屆聯合國大會所有決議的投票結果顯示 A/RES/67/1 為無需投票、一致通過關於聯合國決議機制詳情
  2. 法治宣言第 3 、 5 段
  3. Ibid. 第 21 段
  4. Ibid. 第 3 段:我們決心按照《聯合國憲章》的宗旨和原則在全世界建立公正持久的和平。我們再度承諾將竭力支持一切努力,維護所有國家的主權平等並尊重其領土完整和政治獨立,在國際關係中不以不符合聯合國宗旨和原則的任何方式進行武力威脅或使用武力,堅持以和平手段並按照正義和國際法原則解決爭端,尊重仍處於殖民統治和外國占領下的人民的自決權利,不干涉各國內政,尊重人權和各項基本自由,尊重所有人的平等權利,不分種族、性別、語言或宗教,開展國際合作以解決經濟、社會、文化或人道主義的國際問題,並誠意履行根據《憲章》承擔的義務。
  5. 判詞第 7 段
  6. 新聞自由的界限
  7. 人權委員會 29 號一般性意見第 2 段
  8. 新聞稿
  9. 劉洋發言全文
  10. 文章全文
  11. 見中國外交部資料:
    https://www.fmprc.gov.cn/web/gjhdq_676201/gj_676203/oz_678770/1206_679282/1206x0_679284/
    https://www.fmprc.gov.cn/web/gjhdq_676201/gj_676203/oz_678770/1206_679714/1206x0_679716/
  12. 聯合國大會在 1975 年 12 月 12 日會議上通過有關東帝汶的決議案
  13. 東帝汶外交和新聞部長奧爾塔在安理會發言
  14. 聯合國東帝汶接納、真相與和解委員會 2005 年的報告估計大約有 18 萬 3 千人罹難
  15. 聯合國新聞稿
  16. 中華人民共和國政府和東帝汶民主共和國政府關於建立外交關係的聯合公報
  17. 聯合國新聞稿
  18. 《蒙特維多國家權利義務公約》第一條
  19. 聯合國國際法庭官方摘要
  20. 聯合國網誌
  21. 人權觀察報告
  22. 相關新聞
  23. Global Centre for the Responsibility to Protect 的統計
  24. 聯合國安理會常任理事國行使否決權列表
  25. 投票記錄
    決議原文
  26. 歐盟成員國的相關行動
    德國法庭判刑新聞

 

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