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從新工會運動檢視勞動三權

2020/12/20 — 11:37

職工盟於 2013 年 12 月發起「工字出頭 —— 我要集體談判權遊行」。(作者提供)

職工盟於 2013 年 12 月發起「工字出頭 —— 我要集體談判權遊行」。(作者提供)

【文:梁寶霖(香港社會保障學會會長)】

〈社運中的工會〉專欄編按:

冀以工運推進社會運動者不難發現,工會作為一種制度化的組織,能提供一定保障之餘,也面對著種種制肘。熟悉香港勞工法例與歷史的梁寶霖,以新工會運動為切入點,從「勞動三權」(即組織工會權、集體談判權及罷工權)分析香港勞工的地位。

作者指出本地法例未能阻截不公平解僱之餘,工業行動上的法律制肘,亦導致其頻率遠低於國際水平。政府同時假借「尊重勞資雙方自願性」之名,拒絕重設集體談判權,並縱容建制派集團工會,把持沒有實權的勞顧會。作者總結,當前的新工會潮是香港近代史上的第三波,組織者須加強內部與國際團結,爭取制度上的變革。

「高度累積的徵稅、工會化及民主化,是削減不民主化的重要途徑。」

〔美〕沃爾瑪•沙伊德爾(註一)

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2019年春季,隨着「反送中運動」的開展,一場新工會運動在香港開始發芽,為沉寂的香港工運打開了新局面。本文探討新工會運動所帶來的有關勞工法規問題,如工會與罷工、工會登記和集體談判等,特別是涉及《職工會條例》(第332章)的種種規限,供大家作進一步思考及提出意見,為工運進一步發展而舖路。

工會登記:數目變動與因由

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一般而言,我們會以一個地方有無實質的「勞動三權」,來衡量當地的勞工有無地位及保障。勞動三權中的第一權就是「組織工會權」或「團結權」,其餘是「集體談判權」或「團體交涉權」,以及「罷工權」或「團體行動權」。香港人組織工會的自由受到《基本法》、《人權法案條例》的保障,還有兩項國際人權公約及有關國際勞工公約的監督(註二),表面上看來問題不大;但從歷史及實際操作層面來看,則不一樣。

回顧歷史,過去港英政府一直對工會運動抱有戒心,尤其當年不少勞工團體與三合會是一體兩面、兼且與革命黨連線,故對它們實施打壓和禁制措施;香港海員工會被兩次除牌足以為證。到了1948年,香港政府企圖整頓工會,收編它們為以爭取勞權為主的英式「牛油麵包」(bread-and-butter)工會。

工會是一個勞工自治團體,但在香港則與國際慣例相反,工會要事先得到職工會登記局的批准,才可以公開活動,否則會被視為「非法團體」。本地法例依循英國傳統對工會(trade union)的定義,將職工會分為三大類,其一是由勞方組成的僱員工會,其二是由僱主組成的商會,其三是由勞資雙方組成的混合工會(見下表)。

註:括號內為會員人數。

出處:香港職工會登記局,《香港職工會統計年報2018》;新聞處,《香港年報2019》。(本文所有數據由作者選取及整理,圖表則由香港基督教工業委員會製作。)

由於時代變遷,很多商會改用有限公司或社團註冊,一些行業因式微而自行解散,故其數目一直減少。同樣,香港因世界經濟環境變化,由製造業轉為服務業為重,僱員中的自由職業者、「假自僱」者增加,令勞工組織化難上加難。

勞工福利司羅致光在2020年4月20日於網誌上說,今年1月至3月份收到的新工會登記申請達1,578宗,是2018年的100倍,以現有人手去處理,需時50年才能完成!這個史無前例的現象,對工運分子來說的確是一個喜訊。

但是,我們要注意三個情況。其一是質與量的問題:工會數目多了,並不等於勞工力量強大;很多工會只代表了少數會員,例如公務員的文員每人可參加9個工會(不計部門工會)。其二是會員質素的問題:他們的階級意識如何,權利取向或以福利為主的心態又是如何?其三是工會運動會否更加分化:山頭主義會否更加濃厚,而公司控制的黃色工會會否出現並破壞工人大團結,都有待時間來考驗。

過往有人批評「七人組織工會」,認為是政府用來破壞及分化工人團結的手段。但是如今,支持或反政府陣營的工會分子,都善用了這個「結社自由」的機制,去壯大自己的力量。NOW電視台調查顯示,由2019年6月至2020年5月初,職工會登記局登記了230間工會,記者走訪了其中159間,發現不少是皮包工會。

皮包工會不是今天才出現。長期以來,香港工會普遍會員人數少,會費偏低(一般為每月10元或以下),不少工會靠蛇齋餅糉來增加收入,難以擁有自己的會所和僱用職員;兼且香港地租貴,所以出現一個地址多間工會共享(所謂「掛單」)的情況。由於一個人可同時加入多個工會,所以呈報的入會人數也有虛報。再加上工會有權參加立法會勞工組別選舉(3人)、選特首選委(60人),以及勞工顧問委員會的勞方代表選舉(5人)等。凡此種種,造成工會數目偏多的現象。

出處:香港職工會登記局:《香港職工會統計年報2018》、Turner,1980。

平均來說,每間工會只有1,077人,會員人數在1,000人以下的工會佔總數8成以上。在一會一票制度下,他們的票數有舉足輕重的地位;然而,當中的「殭屍工會」至少有40間,如施耐德電氣職工會(全會僅得6人)、僑港集賢起落貨職業工會(2人)等。這些合格會員人數不足7人的工會,於2018年還未被職工會登記局取締。

工會保障:縱容不公平解僱

在傳統自由放任資本主義下,個體勞工與老闆間的僱傭合約,應不受干擾。但當一群勞工「合謀」去爭取改善工資或工作條件,或採取工業行動迫使老闆就範,就會被視為刑事共謀、破壞社會安寧,老闆甚至會就其損失,向勞方提出民事訢訟。

長期以來,不少工業行動都是自發的,而工會總是以「救火隊」的角色事後介入,與資方談判及在幕後提供意見及支援。成立工會可享有兩項重大保障,其一是職工會在「籌劃或深化勞資糾紛」中,因而引起的民事及侵權行為的訴訟, 可享有豁免權,其二是職工會亦可享有一定的刑責豁免權(《見職工會條例》第40-43條)。而且根據會章,工會發起工業行動要徵得會員大會同意,會員不得擅自採取行動。所以,没有工會號召下進行工業行動,進行所謂「野貓式罷工」,就容易惹上民事或刑事官非。

問題是,去年與今年大大小小的罷工,都或多或少涉及政治議題,而非純以勞資糾紛為主,《職工會條例》的保障也難發揮作用。例如今年2月的醫護人員罷工及去年6月的社工罷工,怎樣才算為「勞資糾紛」?去年8月及11月的三罷,又算不算呢?

資方常見的反工業行動方法,有分化勞工、僱用臨時工(見紥鐵工潮,2007年、碼頭工潮,2013年),及針對工會活動分子來打擊,包括將之列入黑名單、調職、扣薪、開除或施加種種心理壓力,甚至僱用人事顧問「工會殺手」提供意見。過去例子有地鐵工會(1983)和精工錶工會(1986)被集體解僱,導致整個理事會斷層。個別的迫害幹事事件,有九巴工會、房屋署屋理事員工會、國泰航空機師工會及空中服務員工會等。表面上資方會用堂而皇之的理由,如行為不檢、表現不佳和生意差等,來逃避歧視職工會的責任。特首及醫管局針對醫護人員的罷工,採取極端污名化的手法,揚言對罷工者秋後算帳,是近期最惡劣的例子。

去年及今年,港府就「公務員必須中立及宣誓效忠」一事再引起風波。公務員工會批評此舉會妨礙工會自由及保障,台灣學者林佳和指出:「以忠誠義務之契約、法律關係之附隨義務的層次,意圖合理化禁止罷工,亦即限制或剝奪受僱者憲法基本權利的主張,顯然在法釋義學的規範結構中,難以得到比較強的說服力。」

遺憾的是,勞工處就歧視職工會的檢控,成功的只是極少數,如1999年UA戲院案例。而且礙於勞工有舉證責任,變得難上加難。勞工界曾要求將舉證責任歸於僱主一方,但至今未能立法。況且被開除的勞方,未有真正的復工權,最多只能獲多一點現金補償,對工會運動可謂雪上加霜。《僱傭條例》由2018年10月19日起被修訂後,法庭有權作出復職令,無須得到僱主的同意;這個修訂能否落實執行,我們拭目以待。

所以,我們要爭取設立一套參考自英國的「不公平解僱法例」,保障僱員僅在合理、公平及公義的情況下,才可被僱主解僱;也需要美國般的「不公平勞工措施」,立法限制僱主意圖破壞或弱化工會活動下,所採取的不公平行為;更需要集體談判權,才可扭轉這個保障不足的局面。

工業行動:制肘多而頻率低

工會發起的工業行動,通常有簽名行動、按章工作、怠工、罷工、靜坐 、佔領廠房、掛横額、貼大字報、示威和遊行等等。現行的《職工會條例》對糾察和罷工都有所規範,其他法例可見《勞資關係條例》和《僱傭條例》。但是由於這類行動涉及公眾空間,所以工業行動又受到《公安條例》的制肘,嚴重的還涉及港區《國家安全法》第3章和《緊急情況規例條例》(第241章)等。在新冠疫情期間,政府用限聚令來打壓工運,如今年的五一勞動節遊行被迫取消。

表面上,我們可享有罷工和集會權保障(註三),但是在實際操作上,我們卻發現其中阻礙多多。首先,僱主可申請禁制令或閉廠,趕罷工者及其支持者離開工場或指定地方(見碼頭罷工,2013年;南豐紗廠罷工,1985年)。其次,警方可動用公安條例,對工人遊行、集會、示威及用揚聲器等施以限制(見大東工潮,1970年;紮鐵工潮,2007年)。在港英時代,曾有不少工運分子被遞解出境,因為他們是「不受歡迎人物」(見電車工潮,1949、1951年)。

香港勞工處將勞資糾紛只局限在30人以上的「經濟性」鬥爭,政治鬥爭均不計算在內(如1967年罷工、去年的三罷及一日罷工)。從下列數據可以看出,香港的勞資糾紛並不頻密,涉及人數相當低,罷工損失日數也是全球最低的地區之一。

出處:勞工處:《勞工處年報2018》。

香港的「經濟自由度」排名,25年來是世界第一,今年才跌到第二位。該報告一向被視為支持港府「積極不干預政策」的推手。此項由保守的美國傳統基金會所做的研究,經常將勞工權益放在極低位置,而重視營商自由和財政自由等;於是官方吹噓,香港勞資關係一貫融洽。但此說法卻漠視勞工力量在工場、政治及經濟上,對比之下極不平衡的情況。研究香港勞工的英國學者Joe England及John Rear也表示,香港工人的工業行動極受刑事條例的限制,及幾乎無民事法例的保障;這個判斷到了今天仍然站得住腳。

集體談判與勞顧會:違國際公約、縱集團把持

在草擬《基本法》期間,勞工界曾建議列入集體談判權制度,可惜在保守者反對下無功而回。回歸前,於1997年6月26日,香港職工會聯盟李卓人的《僱員代表權、諮詢權及集體談判權條例》私人法案獲立法局通過。可是在3個月後,此例即被臨時立法會否決,理由是「對特區政府運作造成障礙」;政府在1997年10月29日正式中止這法例。

香港並無硬性規定,企業必須承認工會及進行集體談判。勞工處的解釋是,集體談判屬於「自願性」一點源於國際勞工公約,但國際勞工局專家卻有另一說法:所謂「自願性」協商是在過程中,任何一方均不能在受壓的情況下,非自願地達成任何協議,由此可見港府有意卸責。香港並無集體談判的統計數據,近年研究指出只有1.8%的勞工因而受惠,遠低於國際水平。今時今日,在「強資方,弱勞工」的形勢,加上大企業核心勞工減少、非正規勞工大增下,這數字只會變得更少。

取而代之,勞工處僅推出勞資協商會、及在9個行業層面(如水泥混凝土業)的對話機制。中央的勞資協商機制,要算勞工顧問委員會(勞顧會)。勞顧會並不討論個別企業的勞資問題,它的作用是討論勞工立法及政策(如輸入外勞)、行業層面的勞資協商,所說的都是以自願性為原則的行為守則,未有觸及集體談判權的核心──工資。

此委員會於省港大罷工後建立,早期只有僱主代表,其後擴展至加入由政府委任的勞方代表,如今有5位勞方代表由工會界別選出、1位被委任。工會無論大小都有同樣的選票,工會的投票亦不一定由會員或打工仔直選產生,所以集團工會極容易操控選舉,現今多由勞聯、工聯會及公務員工會所把持。政府為保持平衡局面,委任者多屬工團派,工盟或獨立工會人士則備受排斥。如今新工會不斷誕生,很可能改變這個力量對比。

〈表4〉 集團工會及人數(2018/2019年)

註解:①勞聯與職工盟工會及人數有重疊。

②工會人數有虛報,通常以7成為合格會員。

出處:香港職工會登記局,《香港職工會統計年報2018》、《香港職工會統計年報2018》(經作者修訂)。

總結:把握歷史經驗,加強內部與國際團結

總的來說,從今次新工會運動中,有幾點觀察及總結,供同路人參考,以作進一步討論及集思廣益,將香港工運推上一層樓。

一、新工會運動並不是這兩年才出現,自戰後數起已是第三波。第一波是1948年職工會條例頒佈後,左派及右派紛紛組織或重組工會,在攀比下數目大增,有些個案是一夜之間工會「轉莊」,由掛「青天白日旗」變為掛「五星旗」,或經過武鬥後轉手。第二波是70-80年代公務員及白領抗爭,成立了不少獨立工會,此起彼落數目超過100之多,後來他們還積極介入香港政治及社會事務,如政改、基本法草擬、天安門民主運動等。第三波則由去年反修例引起的三罷,帶來組織新工會的現象,與及工會參政(立法會、勞顧會、特首選委)等議題。

這個運動也不是香港獨有,我們可以從歷史上的波蘭團結工會(1980年),台灣解嚴後工運復興(1987年),與及最突出的南韓新工會運動(1987年)及印尼的新工會運動中得到啟發或借鏡,例如波蘭工運如何與教會、知識分子連線;南韓學生與進步力量如何能有機結合等。

二、在新自由主義思想泛濫下,社會強調去規管化及個人裝備自己或認命,不着重透過群體精神去帶來改變。全球工會備受打擊和排斥,有人甚至宣布工會己變成恐龍一樣會絶種;工會會員及組織率在發達國家不斷下降,而集體談判也被個體合約所取代。發展中國家(如菲律賓)的工會幹事被迫害、甚至被殺的事也層出不窮。

但是,我們肯定工會不是沉默地等待被宰的一群。這幾年來,勞工抗爭及新工會的興起及國際聯結的事例令人鼓舞。他們的組織手法創新,並利用電子平台來聯繫群眾,教育會員。新工會運動還專注弱勢團體(如清潔工、家務助理、外勞等),及積極建立社區團結等,實踐「社運工會主義」的方式去壯大工運。

香港在工會組織率並不遜色,在人數上及比例上逐年增長,如今還達25%,比法國的10%還多(雖然工會人數上有「水份」)。但是,我們也不必自傲,因為還未達到有強大廠房及行業組織的地步。

出處:香港職工會登記局:《香港職工會統計年報》(經作者整理)。

建造業、運輸業、公務員的入會率偏高;服務業中的餐飲酒店、資訊、金融、地產、科技等入會率都在10%或以下。從以上數字可得知,香港工會還有漫漫長路要走。尤其是獨立工會,切忌一哄而起,一哄而散。以司徒華的用語,經營工會之道一如治國,需平衡好「重工業」(政策)、「輕工業」(勞資糾紛)及「農業」(福利)之間的關係。

三、全球化下資本無國界,勞工運動也應如此。所以跨國性工業行動及互相支持,促成了國際工會。香港《職工會條例》對本地工會參加這些國際組織,尤其是政治組織也有規限,首先要獲會員大會的同意,其次是要得到職工會登記局或特首的批准。現時大約有50間工會加入國際工人組織,如工盟和工團加入ITUC(國際工會聯合會)、國泰航空服務工會加入ITF(國際運輸勞聯);ITF還在香港設有辦事處。在國安法的陰影下,香港工會與外國工會、勞工團體的交往,將會接受考驗。

這些國際組織,在協助推動香港獨立工會曾起過重大作用,也利用本身的渠道支援香港的勞工運動,如ITUC等最近就違反集體談判權及罷工問題發表報告,也曾就李卓人被捕事件發表聲明。香港也是不少跨國企業的基地,工會也應對這些企業(尤其是中資)在海外投資而違反勞工權益事件作出反應,獨立工會也同樣責無旁貸。

四、過往的勞工立法,過於傾斜個體勞動關係,而不鼓吹集體談判權。欠缺集體談判權,就等於勞動者要「集體行乞」(collective begging)以奪回勞工的權益。

事實上,工運研究者林良榮曾總結:從人類社會勞動法的生成和發展史看來,任何一部不是透過勞動者在運動中,進行權益鬥爭所得到的《勞動法》,很可能不僅不是勞動者自身權利的保障,更是一種打擊 —— 這番話對我們目前的立法運動,仍相當有作用。

註:

一、沃爾瑪•沙伊德爾著:《不平等社會》(北京:中信出版社,2019),第133頁。

二、香港人組織工會的自由,受到《基本法》、《人權法案條例》(第三八三章,1991年)的保障,及兩項國際人權公約(《公民權利和政治權利國際公約》、《經濟社會與文化權利國際公約》),及有關國際勞工公約──《組織權利和集體談判權利公約》(98號)及《結社自由與保護組織權利公約》(87號)的監督。

三、表面上我們可享有罷工和集會權(《基本法》第27條,1990),與及受到《人權法案條例》(第十七章)及國際公約(《經社文公約》第8條)的保障。

參考書目擇錄:

  1. 林良榮:〈我國勞動三權之發展現況與問題分析──歷史、結構與法律的分析途徑〉(高雄:高雄大學,n.d.)。
  2. 林桂和:《勞動與法律論文集Ⅰ》(台北:元照出版社有限公司,2014)。
  3. 潘文瀚、黃靜文、陳曙峰、陳敬慈、蒙兆達:《團結不折彎──香港獨立工運尋索40年》(香港:進一步多媒體有限公司,201)。
  4. 周奕:《香港工運史簡篇》(香港:利訊出版社,2013)。 
  5. 司徒華:《大江東去──司徒華回憶錄》(香港:牛津大學出版社,2011)。
  6. H. A. Turner edited, The Last Colony, But Whose? Cambridge: Cambridge University Press, 1980. 
  7. Joe England and John Rear, Industrial Relations and Law in Hong Kong, Hong Kong. Oxford University Press, 1975. 中文譯本為〔英〕喬•英格蘭、約翰•里爾合著,劉進文、唐振彬譯:《香港的勞資關係與法律》(上海:上海翻譯出版公司出版社,1984)。
  8. Fahmi Panimbang edited, Resistance on the Continent of Labour, Hong Kong: Asia Monitor Resource Centre. 2017 .
  9. Yu Bin Chiu, Haunted by the Post Organising the Future: Independent Labour Movement in Hong Kong and Taiwan. Ph.D. Thesis University Essex U.K, 2010.

作者簡介:梁寶霖(香港社會保障學會會長,資深工運人士,曾任職香港基督教工業委員會、香港職工會聯盟,並擔任亞洲專訊資料研究中心主任多年。)

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