立場新聞 Stand News

民選區議會非政府禁臠 官員擅離職守後果自負

2020/4/17 — 10:29

【文:腸】

油尖旺民政事務專員余健強今日在區議會討論「重組警隊」的議案途中,與民政總署及秘書處職員聯同警方一同離場,並指會議其後的程序將不會載入官方會議紀錄。在議員的質問下,余健強大聲稱此舉不是民政總署的決定,而「係我嘅決定」[1]。

在文明世界裏,地方議會與中央的議會一樣,都是民主的基石。因此,民選地區議員和公眾都有權期望主管地區事務的官員,忠誠地服務當屆議會,不因其政治立場窒礙議會處事及採納政策[2]。可惜香港各區民政事務專員似乎普遍缺乏文明人的自覺,過去數月屢屢以政府(主要是驚方)反對議案內容為由,在開會期間率領秘書處集體離場,徹底背離政治中立的精神,其中可能違反法律之處,值得深究。

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秘書處必須完全聽命於區議會

首先,根據香港法例第547章《區議會條例》的立法意圖,秘書處負責「處理[區議會]的文書工作」[3]。雖然區議會的秘書處成立於民政事務處之下,但區議會的秘書及其他秘書處職員法律上必須聽命於議會,而非民政總署。正如筆者之前指出:

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「根據香港法例第547章《區議會條例》第69條第1款,秘書的職責為「執行區議會職能」,而第2款則規定決定秘書職責的權力,專屬於區議會。

根據普通法下著名的 Carltona 原則(並體現於香港法例第1章 《釋義及通則條例》第43條第3款),秘書處中秘書本人以外的公職人員,須視為正在履行第69條第1款所述的職責 ...」[4]

民政事務專員依照區議會所命令履行職責

民政事務專員並非秘書處成員,其行為理論上不受《區議會條例》第69條規管。然而,時任民政事務局局長林煥光在時任立法會議員葉國謙就《區議會檢討工作小組報告》提出的議案辯論中,確認「區議會的行政工作,是由每區的民政事務專員***根據區議會的意見***負責執行跟進」[5]。 《區議會條例草案》相關的立法紀錄亦顯示,區議會「舉辦的活動所須的支援服務,由有關的民政事務處的其他職員負責提供」[6]。換言之,根據政府的既定政策,民政事務專員及民政事務處同樣有責任遵從及落實區議會的決定。

無論如何,就「影響有關的地方行政區內的人的福利的事宜」及「有關的地方行政區內的公共設施及服務的提供和使用」(明顯包括警隊提供的服務)「向政府提供意見」,為區議會在《區議會條例》第61條下的其中一大職能。相應地,第61條可視為向民政事務專員施加(至少在會議上)予以配合的法定責任。正如高等法院上訴法庭在最近的Chan Ka Lam v Country and Marine Parks Authority一案中裁定[7],當諮詢機構有向某政府部門提供意見的法定職責,該政府部門即有隱含的法律責任,將有關的事項提交予諮詢機構以供考慮及提供意見;因若非如此,則難以想像諮詢機構可如何發揮其法定職能。

上述考慮與香港市民經由自由選擇之代表參與政事的權利一致[8]。時任高等法院原訟法庭法官夏正民在《陳樹英訴香港特別行政區行政長官》一案中強調,政府須確保區議會的諮詢角色對公共事務 - 尤其是影響有關地區的政策 - 有真正影響,而非僅淪為「政治裝飾(political window dressing)」[9]。民政總署作為負責區務的部門,便利民主議會議事,是「責無旁貸、理所當然」[10]。

不履行責任可構成公職人員行為失當

油尖旺民政事務專員稱所有事是他一人決定,狀甚威風。不過既然自己攬晒上身,自然有可能需要個人問責。上訴法庭在《香港特別行政區訴蘇平治》[11]一案中解釋,公職人員故意不履行其公共職責 [12],明知自己未獲授權及沒有索取法律意見的情況下,以自己的決定取代法例的意圖,是公職人員行為失當罪中「不履行責任(nonfeasance of duty)」或「違反責任(breach of duty)」的明顯例子。

[1] 參見麥馬高,「油尖旺民主派提重組警隊 民政拉隊走人 總警司爆seed轟子虛烏有」《香港獨立媒體網》(2020年4月16日)。

[2] 參見Ahmed v United Kingdom (2000) 29 EHRR 1第53段。

[3] 立法會秘書處,《〈區議會條例草案〉委員會會議紀要》(1999年4月14日)立法會CB(2)1699/98-99號文件,第12段。

[4] 「憑咩秘書處唔洗聽區議會支笛?」《香港獨立媒體網》(2020年2月25日) 。

[5] 立法會,《會議過程正式紀錄》(2001年10月31日)第703頁(強調後加)。

[6] 立法會秘書處,《〈區議會條例草案〉委員會會議紀要》(1999年4月14日)立法會CB(2)1699/98-99號文件,第12段。

[7] [2019] HKCA 525, [2019] 2 HKLRD 1198 第46-47段(高等法院上訴法庭副庭長林文瀚語)。

[8] 參見《香港人權法案》第21(a)條。

[9] [2001] 1 HKLRD 405 第420E、422G-H、426E頁。

[10] 參見外交部駐港特派員公署2020年4月16日的聲明,不過XX嘢唔share了。

[11] [2018] HKCA 913, [2019] 1 HKC 82 第43段(高等法院上訴法庭副庭長麥機智語)。

[12] 無論有關職責是否由法例訂明:《香港特別行政區訴曾蔭權》[2019] HKCFA 24, [2019] 4 HKC 359 第28、31段。

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