立場新聞 Stand News

法律武器化下的新工會運動

2020/12/29 — 22:28

2019 年爆發的香港反送中運動催生了新工會浪潮,從抗爭者及運動的動態來看,工會之所以可以貢獻運動,在於它們可以名正言順組織罷工和參與體制內各種有關勞工界別的選舉,例如勞工顧問委員會、立法會勞工界組別和選舉委員會等。對傳統工會組織者來說,她們更加重視鞏固組織凝聚力和實踐組織民主、作為推動經濟民主和社會民主的力量。

不少前輩學者和工運組織者提供了充分的論述資源,去分析和反省新工會運動的肌理、機遇和前景。不過,新工會能否繼續開枝散葉,抑或會曇花一現,端視乎新的政治形勢,為政權創造多少打壓新工會的機會。今日香港已步入「法律武器化」的年代,工會運動也不能倖免。本文旨在探討政權的法律武器,可以如何打壓新工會運動;以及新工會運動要延續的話,有什麼法理資源。

新工會的戰略目標與阻礙

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新工會在反送中運動最重要的戰略目的,不是為增加勞資糾紛的談判籌碼,而是為在體制內外實踐抗爭,增加政府的管治成本。所謂在體制內實踐抗爭(institutional practice),就是要「儲票」,累積一定數量的註冊工會,參與 2021 年的選舉委員會選舉,以及 2024 年的立法會功能組別選舉。而體制外實踐抗爭(disruptive practice), 就是發動總罷工(俗稱大三罷)。香港選舉特首的選委會,1,200 個議席中有 60 席由勞工界代表全票選出;立法會功能組別有 3 席屬於勞工界。每一個純僱員工會都能在上述界別每一席位得到一票; 而成立一個工會,只需要 7 個人登記註冊。成立新工會的重要任務,就是「趕住上車」,在 2020 年 5 月 2 日前成立工會並運作一年,以符合工會作為選民的登記資格,參加翌年的選委會選舉。支持運動的網民更開設方便僱員自組工會的網站,猶如「工會生成器」。

當然,「黃」「藍」雙方,都懂得善用這組織工會的自由;政府亦明白這個成立工會作為選舉動員的策略,透過勞福局局長的網誌指,以目前人手,要用 50 年時間才能處理超過 1,500 份新工會的登記申請。

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不過,更根本的問題,有多少工會能夠成功註冊,或者被「DQ」?當我們考察政權打壓在野黨和公民社會的規律,不難發現「法律武器化」的情況愈來愈嚴重。我們可以想像,當港區國安法和殖民遺法一步一步壓縮反送中運動的「國際戰線」、「議會戰線」以至「黃色經濟圈」時,下一步自然是「新工會運動」。畢竟,政權汲取過波蘭團結工會、八九民運以至國內勞工運動的教訓,對應付工會和職場抗爭怎會不暸如指掌?

政權對付工會的法律武器

政權要打壓新工會,首先可用的法律武器,也許是《職工會條例》。眾所周知,職工會登記局(下稱登記局)局長直接由行政長官委任(第 3 條);所有工會要合法運作,就必須向職工會登記局登記(第 5 條)。不過,登記局局長有至少三項權力,達到政治打壓工會的效果。首先,是登記局局長的「拒絕登記工會」的權力。可按以下四個情況,運用酌情權來拒絕登記任何職工會(第 7.1 條):

  1. 該工會未遵守《職工會條例》或《職工會登記規例》的任何條文;或
  2. 該職工會有任何非法目的;或
  3. 擬用以登記該職工會的名稱,與現有或已停止存在的任何其他職工會登記所用名稱相同,或與該等名稱相似而致相當可能會欺騙公眾、該職工會的會員或任何其他現有的職工會的會員;或
  4. 局長認為申請登記的職工會實質上是一個已被取消登記證明書的職工會;但局長不得僅因在申請登記的職工會的會員中,包括有已被取消登記證明書的職工會的會員而拒絕該會的登記。  

值得注意的,當然是第二個情況(第 7.1.b 條)。究竟工會有無非法目的,是由誰定義、由誰定斷?例如,新工會運動開花的軌跡,正是回應全民以大三罷作為增加政府管治成本,迫使政府要回應五大訴求的政治策略。

不過,根據《職工會條例》釋義,罷工是指「一群受僱用的人經共同協定而停止工作,或任何數目的受僱用的人因發生糾紛而一致拒絕、或經達成共識而拒絕繼續為某僱主工作,作為迫使他們的僱主、另一人或另一群人的僱主,或任何受僱的人或一群受僱的人,接受或不接受僱傭條款或條件或影響僱傭的條款或條件的方法」。

《基本法》第 27 條訂明香港居民享有「組織和參加工會、罷工的權利和自由」;《香港人權法案》第 18(1) 條亦明文人人有為保障其本身利益而組織及加入工會之權利;《職工會條例》亦列明工會為準備深化勞資糾紛而作出包括罷工的行為,可豁免被民事起訴(第 42 及 43A 條)。 不過,上述條文的應用基礎,是罷工行動關乎勞資糾紛。基於純粹的政治信念而發起一次性或持續性罷工作為抗爭手段,法理上就不包含在法律保障當中。

政治性罷工既非法律意義上的「罷工」,就不受勞工法例保障,執法部門可以無需引用《職工會條例》有關違反和平糾察的條文(第 46 條),直接以《公安條例》甚至港區國安法來拘捕組織或參與罷工者,將工會的罷工行動定性為「非法行動」。

所以,除非登記局局長信納新工會並非為了進行「非法行動」而成立,他/她就有權拒絕登記新工會。登記局局長會否和選舉主任一樣,以工會理事曾發表的言論來作登記與否的基礎,至今仍然是一個謎。

至於登記局局長「取消登記工會」和「控制工會人事」的權力,就和拒絕登記工會的情況一樣:當工會一經認定,「被用作非法用途或與其宗旨或規則抵觸的用途,或曾在其登記後的任何時間被用作該等用途」 (第 10.1.b.iii 條),登記局就能取消登記,等於取締。

至於控制工會人事方面,《職工會條例》第 17 條就列明,「除經行政長官會同行政會議同意外,任何就(《職工會條例》)附表 1 所指明罪行被定罪的人,在其被定罪日期或由監獄獲釋日期(以較後者為準)起計 5 年內,不得任職為已登記職工會的職員。  」 (第 17.3 條);特首也可以會同行政會議可藉憲報刊登的命令,修訂該附表 1(第 17.3A 條)。當登記局局長認為工會違反上述規定時,就可以「DQ」工會理事、職員或會員。現時《職工會條例》附表 1 所指明罪行僅包括欺詐、不誠實、脅迫和身為三合會會員。行政機關有足夠權力增添附表涵蓋的「罪行」。

當然,工會有權在原訴法庭就登記局的決定提出上訴(第 8 及 12 條),也可以就登記局局長「DQ」工會成員和特首修改《職工會條例》附表的做法,以不符比例或違反《基本法》尋求司法覆核。不過,司法覆核曠日持久,被「DQ」的工會如何集資打官司,本身已經一大難題;何況工會在司法抗爭期間,等於被廢去發起罷工的能力。

至於第二道法律武器,就是凌駕本地法例的港區國安法。只要政權定性新工會組織罷工是為了干擾、阻撓、破壞政府機關運作,或者「嚴重危害公眾健康或安全」,就能以「顛覆國家政權罪」和「恐怖活動罪」來對付新工會,拘捕工會組織者之餘,也可以暫停工會運作(第22至28、31及32條)。香港法庭如何審理國安案件,仍然有待觀察;但《國安法》的影響,首先令公務員職系的工會舉步維艱,跟著也會削弱「大三罷」的動員力。

自由法治觀與追求公義的關係

走筆至此,讀者可能會問:如果政權有權用盡、有法用盡,其實新工會的體制內外抗爭也走不下去,哪還有什麼好討論呢?

筆者大膽回應,這種回應「大錯特錯」。反過來,正因我們看到勞工法例有「法律暗器」的特徵,和港區國安法明刀明槍收窄香港公民社會的自主空間,我們更有空間將新工會運動放在更大的脈絡來思考前路。

新工會不妨換位思考,以「無大台」和「兄弟爬山」的精神,自我定位是香港反威權運動的其中一環,以反威權運動的目標 — 五大訴求,尤其是真雙普選 — 為新工會運動的目標,並在這套重視「大我」的全局觀下,推動有工會視野的法治精神與憲政理想。為此,新工會運動就要和反送中運動追求的「自由法治觀」對話。

新工會運動可能要承認,面對直接的法律打壓,新工會可能會長期處於「非法工會」或非牟利勞工團體的地位,甚至會變成地下組織。但這正好揭示:新工會並非孤立的、別樹一格的組織,它和公民社會組織和反對派政黨同甘共苦。因此,新工會更值得和公民社會及社會運動有更深入的對話,在論述上更兼容並蓄,擴大團結面。筆者認為,「法治」正是一個切入點。

香港的工會運動,過去甚少將「公平正義」和「追求法治理想」連成一氣,可能有四個原因。

  1. 傳統左翼以至馬克思主義。多數視法律和法治的語言為資產階級壓迫無產者的工具;香港的《基本法》,也劃了一條清晰紅線,確保資本主義制度五十年不變。大框架如此,其實沒有討論另類社會經濟制度的餘地。
  2. 正因為大框架的局限,工會運動與法治的關係,可能只停在處理勞資糾紛的層面,而工會也不會放棄運用建制資源,透過勞資審裁處去為工友爭取權益;處理勞資糾紛的勞資審裁處,個案甚少涉及法理討論,也不許法律專業代表任何一方參與訴訟,故香港的勞權問題,難以提煉到憲政和法理的層面。
  3. 香港工會運動的政治動員是走社會民主國家的議政路線,其實是改良主義:它以爭取進入建制例如參選立法會作為主軸,希望議會有勞工聲音,甚至推動政府立法保障勞權。用批判的角度看,也是用盡建制資源去抗爭,認為資產階級決定的法律典章,在保障勞工權益上仍然「有險可守」,對國家機器相當曖昧。
  4. 是源於一種主流印象,認為香港中產和基層之間的政治價值優次存在差異,例如中產較重視法治、民主、自由、公平,而基層則較著緊分配正義和社會平等。這種刻板印象,在中產主導的香港也間接壯大了自由主義式的民主運動,而社運左翼主導的基層社會福利運動和勞工運動,強調大政府和財富再分配的理想,與追求個人權利為主的自由主義運動雖非鴻溝之隔,但終有分野。

用極端的話語來作例子,工會組織者可能會憂慮:「講法治、自由,這些價值實在太保守、太中產了!資本主義下的自由和法治,還不是只保障資本的利益?『法律面前,窮人含忍』,我們何必趟『法治』的渾水?」

但左翼運動、工會運動和法治的語言,並非互相排斥,反而可以彼此對話。英國左翼歷史學者 E.P. Thompson 曾指出,法律有好有壞,法律雖然可以被資本家利用作保障其私產、掠奪農民土地和壓迫無產者的工具,但這並不等於是法律的全部。法律有其自成一格的邏輯和典章制度,正因為當權者制訂法律時容許法律享有局部的自主,反而作繭自縛,制約了當權者行動的範圍,否則只會破壞法律的正當性,民眾亦不會再尊重和接受法律。對 E.P. Thompson 來說,法治有無死去,在於法律能否限制政府權力,抑或容讓政府任意弄權;法治社會應確保法律一視同仁;儘管有法治並不等於有公正的社會,但缺少法治,社會必定是不公正的。

反送中運動的本心,是反對政府透過修訂逃犯條例,拆去區隔中港兩地司法制度的「防火牆」,令臭名遠播的中國政法制度長驅直入香港的法制。同時,反送中運動揭示香港政治制度下縱容執法者和律政司濫權的本質,令「法治已死」的論述深入民心。由反送中運動到中共落實港區國安法,其鬥爭核心總離不開爭奪「法治」的話語權,來鞏固其篤信的意識型態。政權要塑造法治只是關乎「人民要守法」、「維護法紀」、「法律是政治武器」的意識型態;香港民主運動對法治的憧憬,是透過限制政府權力、抵擋人治社會、保障公民權利、法庭公正待人、公義得以彰顯等等。這些信念,其實和 E.P. Thompson 的法治觀一模一樣。

那麼,對勞工階層、工會運動以至所謂左翼運動,捍衞法治和爭取形式民主是否足夠?

著名的法律學者 Brian Z. Tamanaha 曾以歷史角度解說法治觀念的演變,並提出一個有別主流對法治的定義。他認為法治除了要建立規矩以取代人治,也要保障人民實質的權利和福利。他認為法治的形式與內容同時並進,在以法管治發展到民主立法的同時,法治亦應從保障屬私領域的個人權利,進步到促進公正權和社會福利,為社會帶來實質的平等以保障社群。套用法律學者戴耀廷的法治層次論,法治水平達到最高層次的「以法達義」之義,並不止於政治公義,也包括社會和經濟正義,後兩者和財富再分配、限制自由市場和資本霸權分不開。

捍衛法治和左翼運動,並非風馬牛不相及。只是過去香港有關勞權勞法的爭議,並非法律教育和法律研究的主流;勞資審裁處不許律師代表勞資任何一方發言,也間接令大部分法律精英對勞權問題缺乏興趣,亦無意在主流社會提倡重視分配公義的「法治」論述。

新工會可以做什麼?

推動追求社會公義的法治,不只是法律從業員和法官的責任,公民社會和工會也有充分空間發揮。要讓勞動階層充權,建設普及的社區法律服務協助工友、工會組織者和律師並肩同行,也應是工會運動爭取的目標之一。

具體而言,新工會運動組織者不妨先要尋求和支持反送中運動的主流論述對話。在這方面,新公務員工會是一個示範。新公務員工會的創始成員,在去年八月發起主題為「公僕全人,與民同行」的公務員集會,強調公務員會繼續維持政治中立,為「真老闆」香港市民服務,客觀上呼應已成運動主軸的「香港人身分」和命運共同體,壯大反送中運動的道德權威,與當時的政府及否認勾結鄉黑的警方分庭抗禮;到新公務員工會成立後,其最重要的工作,相信是應付政府要解僱曾參與反送中運動和被捕的公務員的清算行動,以及新入職公務員要宣誓效忠《基本法》等政治議題。

新公務員工會關心維持政治中立、抵抗政治清算,就是為了保障公務員的僱員權利。公務員事務局局長以平常的勞資關係去解釋宣誓效忠是防止僱員「公開罵老闆」、「與老闆對著幹」,正正反映勞資關係不對等和政治權利不對等掛勾,亦反映政權和大老闆資本家一樣「財大氣粗」,忘記收入來自打工仔女的血汗和稅收,當權者的暴力和醜陋表露無遺。民主選舉和身分政治,對傳統左翼來說可能是尷尬的運動目標,甚至是脫離基層關懷的中產理想;但觀乎新工會的組織成員、職業類別,其實和中產專業對話空間很大。

進一步而言,新工會運動在論述上,應將憲政根本改革作為運動的目標。參考南非憲法成書的歷史,草憲者將社會經濟權利納入憲法,正是要撥亂反正,讓當地貧窮黑人處境在血淚交纏的平權鬥爭後重獲人性尊嚴。左翼要講法治,也不得不談憲政甚至主權,除了爭取勞動法的改革,也要正視憲法的不足,尤其是香港《基本法》資本主義至上的憲政思路。如果要認真挑戰香港憲政秩序的話,首先要解決的問題,是工會運動有多容忍資本主義成為法定的經濟和政治秩序?

不過,修憲的最大障礙,其實是來自「主權」。工會運動在論述上處理不了主權和自治的張力,只會令新工會運動繼續陷入改良主義和依法抗爭的泥沼。如果《基本法》本身都不足保障到勞工權利,只會維護資產階級的特權,那麼走建制路線、改良主義的工會運動,如何爭取到「真勞權」?除非工會運動認為只要勞資審裁處有大刀闊斧改革、政府願意在目前的體制下,仍然有可能立法保障工會的集體談判權,那麼在體制內抗爭,仍然是有希望的。

大三罷固然是抗爭手段的重要一環。但重要的是,比較外國反威權運動,大三罷作為手段,就是迫使執政者在政治上讓步,只有政治轉型、重新制憲立約之後,方有空間去做勞權和社福改革。團結工會會員參與罷工的基礎,斷不只是改善勞工權益和追討欠薪而已。香港的新工會運動只要能一方面接地氣,一方面高瞻遠囑,即使面臨政權的法律打壓、被成為非法組織,也將會為反威權運動生產論述和創造遠景,提供進步的力量。

 

延伸閱讀:
Cole, Daniel H. (2001). “An Unqualified Human Good”: E.P. Thompson and the Rule of Law, Journal of Law and Society, 28:2, 177-203.  
Sachs, Albie (2011). The Strange Alchemy of Life and Law. Oxford University Press.
Tamanaha, B. Z. (2004). On the rule of law: History, politics, theory. Cambridge University Press.
Thompson, Edward Palmer (1975) Whigs and Hunters: The Origins of the Black Act. Pantheon Books

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