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湄公河下游乾旱的地緣政治學:「天下圍中」?

2020/6/8 — 12:32

資料圖片:湄公河

資料圖片:湄公河

【文:趙致洋 倫敦大學亞非學院政治與國際研究博士生,羅金義 香港教育大學大中華研究中心聯席總監】

美國水資源研究組織「地球之眼」(Eyes on Earth)不久前發表報告,揭示當湄公河下游出現乾旱期間,中國在上游的水壩仍然堵截水流,令外界再次關注中國的水利事業對湄公河的影響。由於報告發表的時間,正值中泰網民有關 nevvy 的爭論,因而引起台港網民的反擊而組成「奶茶聯盟」,這份報告亦罕有地獲得各地網民的關注,並在很多 #MilkTeaAlliance 的標籤之外加上 #StopMekongDam。雖然這種網上動員或許對實際發展影響有限,但這份報告的重要性不容忽視。

中國在中南半島的利益與責任

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去年湄公河流域出現歷史性乾旱,下游三角洲一帶尤其嚴重,越南出現的海水倒灌及乾旱,造成超過八萬個家庭缺乏清水,四萬三千公頃農地被破壞。雖然外界一直對中國上游水壩的影響抱持懷疑的態度,但由於缺乏實際數據,加上不敢低估氣候變化及天文現象(如厄爾尼諾現象)對降雨量的影響,即使由西方國家支持的湄公河委員會在去年 11 月發表報告時,也不敢直接把乾旱的原因歸咎中國的水壩。由於中國一直視水資源數據為國家機密,今次的報告可算是罕有地以實際數據反映湄公河上下游的不同情況。

報告透過追蹤從 1992 至 2019 年的衛星數據,以及泰國北部邊境清盛縣內湄公河上的監測站的濕度數據(Wetness index),嘗試計算預計流量與實際流量的差別,從而知道水流被堵截在泰國以北的上游的數量。研究發現,在這 28 年間清盛縣監測站總共比一般正常的水流少了 126.44 米的高度,而這兩個流量的差別特別在 2012 年後增加,時間正跟中國境內瀾滄江幾條主要水壩如糯扎渡水電站的落成時間不謀而合,不禁令人推論一出中國水壩對湄公河下游的影響。研究更特別指出去年的大部分時間,湄公河下游都錄得有史以來的最低水流量,但反觀上游卻是錄得高於平均水平的水量。換句話說,在下游極度乾旱之時,有大量的水被堵在上游的中國水壩裡,無法往下游流去。

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這次報告呈現的數據清楚有力,似乎是對中國近 20 年來在中南半島發展政策的一記打擊。中國自 1990 年代起加入「大湄公河次區域經濟合作」,促進區內的互通與合作,是在建立「中國東盟自貿區」以前跟東盟國家最重要的區域合作機制。多年來北京態度積極,例如在 2002 年 12 月宣佈免去柬、緬、老、越四國的債務,2004 年 1 月為柬、緬、老三國出口至中國的產品零關稅優惠待遇,等等。北京這種積極態度背後當然也有內政考量:早期雲南省的經濟發展不見起色,透過發展大湄公河次區域合作,加強邊境的人流及貨流,2000 年代中期以後雲南經濟表現漸入佳境,其本地生產總值增長率超過全國平均增長率。應接這次國際輿論戰,內地評論界也承認,開發湄公河並不全是為了水電發展,更重要的是航道暢通,有利於促進出口,延緩低端産業向東南亞進行轉移的速度,對雲南和貴州的發展尤其重要。

投入水利資源發展是中國與中南半島各國合作的重要面,近十年中資積極投入湄公河中下游及其他支流的水壩興建,幾年前有國際組織統計中國計劃在該區投資 120 座水壩,每座造價動輒數十億美元,投入額之大可想而知。雖然這些投資會為中南半島國家帶來資金及就業機會,但是它帶來的爭議性也著實不小。每座水壩幾乎都肯定會影響下游的流量,間接影響當地的生態及生物多樣性,同時影響依靠耕作和捕魚為生的漁民農民。因此,每次有新建造計劃也會引起國際環保組織的反對,批評因為經濟利益而忽視環境保護和民居賠償的「中國模式」發展。這次報告所引來的國際輿論反撲,恐怕也是多年發展所累積下來的批評和怨氣。中國除了是外交部一貫的否認之外,評論界也強烈地表達了對西方環保「小將」的生態主義不以為然,又提醒因為建壩要徴地移民而引發不滿的村民,應該去找當地政府算帳而不是追究到中國頭上。(例如參看余鵬鯤:〈中國在湄公河修水利 動了誰的奶酪?〉,《觀察者》,2020 年 5 月 4 日。)

瀾湄發展的國際性棋局 北京下得明智嗎?

其實國際輿論的批評一直存在,北京不可能不察,下游的乾旱現象也不是第一次發生。例如在 2016 年湄公河下游的越南出現大面積乾旱,中方應越方要求於 3 月開始經瀾滄江景洪水電站向下游放水,越南政府和民眾皆表歡迎。為何這次北京不顧睦鄰之義拒絕放水?說好的「瀾湄國家命運共同體」呢?對東南亞的外交策略,北京一直強調「南南合作」和「民心相通」,冷眼旁觀河道乾涸和下游居民生計受損,不是棋差一著嗎?有論者估計是由於水電業競爭激烈和政商貪腐嚴重,令真精確的水利數據根本沒有送達北京決策者,因而導致錯判。但拒絕放水的情況其實出現在去年大多數月份,這個解釋似乎也難以令人信服?

北京處理涉及跨國利益的資訊的透明度,自疫情爆以來再次成為國際輿論焦點,大家進一步意識到水利資料對湄公河沿岸各國的重要性。今年二月在「瀾湄合作」第五次外長峰會上,中國外交部長王毅罕有地聲言「中方願積極考慮同湄公河國家分享瀾滄江全年水文資訊,確保水資源合理可持續利用。」亡羊補牢也好,「補鑊」也好,大家都在聽其言觀其行。中國的外交政策智囊一直建構的論述,是「瀾湄合作」比起之前數十個已經存在的湄公河流域國際合作機構都優越,主要是因為它討論的議題更廣泛,增加了區域安全合作和水資源合作等新議題(例如參看朱杰進、諾馥思:〈國際制度設計視角下的瀾湄合作〉,《外交評論》,2020 年第 3 期)。「地球之眼」報告揭示的,不正是對這種論述的反諷嗎?

在報告所引發的爭論當中,中南半島各國政府的反應其實讓人無可奈何。為著自身發展需要而接受中方投資本是無可厚非,也是對沖鄰國影響的一著。但面對日益損害人民生計的(人為?)乾旱,各國政府可做的又似乎有限?泰國已經是中南半島比較發達、敢言的一員,對「地球之眼」報告的回應是:「報告沒有說明出現乾旱的來源,亦沒有證明乾旱跟中國上游的 11 條大壩有關,並建議與中國共同研究旱災的原因。」泰國本身也是水力發電的長期投資者,包括去年在老撾啟用的沙耶武里大壩,對水電工程引致的問題當然不會大加撻伐;而疫情當前泰國經濟指數被國際貨幣基金組織調低 9.2% 的壓力下,不要隨便跟中國鬧翻,也是「保險」之計。其他弱國是不是吃了黃連的啞子,可想而知?它們噤聲,變成了內地評論界反嗆西方輿論的振振之詞:為什麼投訴的不是中南半島各國政府而是美國媒體這好事之徒?

這次報告既是對北京警號,可能也是以日本為先鋒的西方陣營強化與中南半島關係的新一輪機會,亦為「中國模式」以外的選擇提高了吸引力。事實上,日本自第十屆「日湄峰會」上提出「東京戰略 2018」,作為「自由開放印太戰略」的一部分,抗衡中國在亞洲的影響力的動機已經非常明顯。當中包括連結亞洲、中東及非洲,強調可持續發展和支持「有質素增長」,為日本專長的行業(例如從事污水處理的中小企業)提供出口機會。除了發展跟中國相近的基建項目和互聯互通網絡,同時注重發展公民社會及培養普世價值,在在都展現日本期望為中南半島國家提供中國以外的選擇。在去年的峰會上,各國都認同 2030 年的「湄日可持續發展倡議」,領袖們對日本的印太戰略願景甚為支持。

有學者選出以湄公河發展為核心的 8 至 10 個重要國際合作機制,除了中國,美國、日本、南韓和印度等全球/區域強國都有主動操作這類架構,而中國都沒有參與這些平台。有資料顯示,2018 年以前湄公河的水電開發量僅佔水能可開採量的 5%,來日方長,對於中國進一步發展與湄公河次區域的關係,「各自為政」是不是一個聰明做法?抑或早晚會有風險會出現「天下圍中」的劣勢?值得北京深思。

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