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當人大釋法變成西環釋法時

2020/4/20 — 11:37

中聯辦主任駱惠寧

中聯辦主任駱惠寧

中聯辦和港澳辦早前發聲明,炮轟主持立法會內會主席選舉的郭榮鏗議員是「故意拖延」、「政治攬炒」、「違反宣誓誓言」、「構成公職人員行為失當」。聲明一出,各界立即指「兩辦」違反了《基本法》22(1) 條中「中央人民政府所屬各部門、各省、自治區、直轄市均不得干預香港特別行政區根據本法自行管理的事務」的規定。

面對此指控,中聯辦、林鄭政府及一班保皇親中派先是異口同聲說「兩辦」的聲明不屬干預。本來這個說法已極為牽強,那知中聯辦前日再發另一則更為「語不驚人死不休」的聲明,索性否認「兩辦」受《基本法》22 條約束。林鄭政府先是重申「兩辦」受《基本法》22 條約束,但數小時後再發聲明「打倒數小時前的自己」,附和中聯辦的「不受約束」論。

不少評論都針對「中聯辦是否干預」和「中聯辦是否不受《基本法》約束」,但我卻在此次爭議中,看到一點點範式轉移的先兆:《基本法》的詮釋,可能會由人大釋法,再次墮落至「西環釋法」。

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《基本法》的詮釋:原初的設計

多年來的人大釋法令我們都忘記了,《基本法》關於其詮釋的原初設計,本來並不是這樣的。雖然《基本法》158(1) 條明言「本法的解釋權屬於全國人民代表大會常務委員會」,但 158(2) 條旋即指出「全國人民代表大會常務委員會授權香港特別行政區法院在審理案件時對本法關於香港特別行政區自治範圍內的條款自行解釋」,而關於「其他條款」,即關於香港特別行政區自治範圍內的條款,香港法院也能解釋,除非牽涉「中央人民政府管理的事務或中央和香港特別行政區關係」,在這情況下,「應由香港特別行政區終審法院請全國人民代表大會常務委員會對有關條款作出解釋」(158(3) 條),但即使如此,香港法院「在此以前作出的判決不受影響」(158(4)條)。終審法院在《吳嘉玲案》(1999) 2 HKCFAR 4 中稱這些需要提請人大釋法的條款為「界外條款」(excluded provision)。

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因此,整體而言,《基本法》對其解釋權的設計,本來是將詮釋主要的責任放在香港的法院身上,惟一應該出現人大釋法的情況,是當香港的終審法院認為詮釋案件的「主要條款」(the predominant provision)是否一條「界外條款」。考慮整條《基本法》158 條的處境和文本,正如《吳嘉玲案》清楚指出,惟獨終審法院才需要和有權就此事項作出裁決(註一)。

換言之,基本法的詮釋,最主要應該是「終審法院釋法」,人大釋法是例外情況,而判斷這例外情況是否出現的,仍然是終審法院。根據這個分析,九七以來惟一一次正當的人大釋法,只有 2011 年的《剛果案》(2011) 14 HKCFAR 95:終審法院以 3:2 大多數,提請人大就《基本法》13 條及 19 條作出釋法。

當然,我們都知道,除此之外,另外還有四次不正當的人大釋法。雖然它們同樣地不正當,但仍然可以見到「釋法」的漸次墮落:1999 年的首次人大釋法,北京還需要假惺惺地假裝「接受特區政府的請求」,按行政長官會同行政會議的要求,作出釋法。雖然大家都知道其實只是雙方「互扯貓尾」,但至少,表面上,這仍然是來自高度自治的特區政府的提案,並非北京主動干預香港的事務,而且特區政府的提請是在終審法院的判決後,起碼不是直接以人大釋法干預司法獨立(註二)。

這種假惺惺的「扯貓尾」的假面具很快也被撕下來了,2004 年對「普選三部曲」的僭建(加至五部曲),就是北京主動告知特區政府的自行釋法。但即使是北京的主動釋法,這次仍然不牽涉進行中的司法程序。

最後,這種假裝對香港司法程序的尊重終究也敵不過極權的霸道。2016 年的人大釋法,就是在所謂的《DQ案》和梁頌恆/游蕙禎的宣誓案開審後四天(草稿於開審後兩天公布),遠遠早在法院有機會作出裁決前,通過對《基本法》104 條的「解釋」。這既是北京的主動干預,更直接牽涉進行中的司法程序。雖然主審法官極力在判詞中聲稱其裁決不受人大釋法影響(信不信由你),但其干預意圖已是昭然若揭。

由人大釋法轉移至西環釋法

但這一切,即使我絕不同意,某些人仍然可以(十分)勉強地詭辯是跟隨《基本法》的框架的詮釋:最低限度,《基本法》的確有「人大釋法」的機制。而且,就算眾所週知一切其實也只是最高領導的「聖旨」,但人大釋法畢竟仍須進行幾個步驟:草議所謂的「解釋」文本,諮詢至少有六名港人代表的「基本法委員會」,仍然人大常委會需要安排會議,審議文本,委員要出席開會,投票,通過,才算是正式的人大釋法。

但如今中聯辦在做的是什麼呢?就是中聯辦主任的一聲令下(原則上甚至不需要北京首肯),西環就可以發一份聲明,變相就已經可以《基本法》22 條作出詮釋。在如今的政治現實下,特區政府和立法會就會跟隨(除非立法會在九月份後的組成有什麼重大的變化,例如 35+)。更甚的是,這樣的一份聲明,和人大釋法的文本不同,正正由於其缺乏法律地位(但當然有政治影響力),亦根本很難透過司法覆核挑戰或在任何司法程序中被審視(註三)。

人大釋法,或許即將完美過渡至「西環釋法」。

結語:最後一根稻草

某程度上,這彷彿就是北京透過釋法摧毀一國兩制的最後一步:透過釋法,北京早已可以將《基本法》僭建/修改。但以往這一切至少還需要經過一定的程序。但如今,一切都可以用最少的程序和步驟(遑論什麼程序上的制衡,check and balance)就可以達致。從今開始,根本無須什麼「特區政府提請人大釋法」:中聯辦一紙聲明,就如同聖旨一樣,快捷簡便地達到目的。什麼立法會的會議程序,正在審理的司法案件,都可以這樣一一「不算干預」地透過「釋法」被一一干預。

看著這一切的發生,我彷彿看著香港這個曾經燦爛的文明一步一步地走向崩壞。我還記得在 1999 年時不少人因為害怕《吳嘉玲案》為香港大開中門,而大條道理地支持人大釋法。當時雖然有不少法律界人士大聲疾呼,但醒覺的人仍然不多。二十一年下來,醒覺的人多了不少,但一切似乎已經來得太遲。

我真的很懷念以前那個井然有序的香港,但請告訴我,我們還回得去嗎?

(歡迎網上廣傳)

作者 Facebook / 作者 Medium

註一:"[I]t is for the Court of Final Appeal and for it alone to decide" (page 342)。我當然知道終審法院在其後的案例,例如《劉港榕案》中,變相接受行政長官和人大常委會可以提請/自行釋法,但我更同意《吳嘉玲案》的法律分析,而直至今日,《吳嘉玲案》仍然是有效 (good law) 的憲法經典案例。

註二:當然,我們可以說(我也同意)是次人大釋法其實直接影響了日後的司法裁決,參《吳小彤案》和《劉港榕案》。

註三:人大釋法原則上當然也不能在香港的法院中被挑戰,但至少在其被援引時,法院可以審視並決定案件是否受該釋法的文本影響:參看《莊豐源案》和《吳小彤案》中包致金法官的異議判詞,你就知道中間的可以迴旋的空間仍然不少。

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