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論違憲議會:五大問題,延任不可

2020/8/19 — 15:37

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【文:法賢人】

筆者按:筆者是土生土長的香港人,現於英國當執業大律師。在這大是大非的時代,筆者希望每一位市民和代議士都花一點時間考慮以下的論述及引證,繼而為延任議會的去留作出最後決定。

概論

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繼特首林鄭月娥單方面引用《緊急情況規例條例》將立法會換屆選舉押後一年舉行,人大常委會於八月十一日通過《國務院關於提請全國人民代表大會常務委員會就香港特別行政區第六屆立法會繼續運作作出決定的議案》,決議第六屆立法會議員將延任「不少於」一年。

泛民主派議員的去留關乎全港市民的福祉,亦涉及香港憲制和社會契約的根基。民主派已表示傾向留任議會一年,但筆者認為一眾泛民議員、 初選勝出者和全體市民必須淸楚考慮五大問題,才能作出客觀理性的判斷:

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問題一:《人大決定》如何衝擊憲制基礎?

答:徹底摧毀《基本法》框架及「一國兩制」保障,人大可隨時為香港直接立法。

問題二:摧毀《基本法》及一國兩制有何後果?

答:社會契約徹底失效,立法機關亦失去合法性。

問題三:泛民議員接受委任會否正中北京下懷?

答:2016年選舉授權只限4年,接受委任有違民主法治原則並合法化「一國一制」。

問題四:若立法機關懸空或失去合法性,立法權歸誰?

答:立法權從人民來而歸人民去,直至恢復合法民主選舉為止。

問題五:留任非法議會有何實際作用?

答:自2017年議事規則修訂後,現任泛民議員延遲 / 否決議案的力量已名存實亡。

筆者將會就上述五點有系統地作出闡釋。正所謂:「君子有所為,有所不為。」泛民議員全體留任有違一向堅持的民主和法治精神,除非留任能發揮具體而不可或缺的作用,否則應拒絕參與非法委任的議會。法理和政治盤算是不可分割的。(註意:這不是「總辭」,因為合法任期將於九月底結束,延任議會並無憲法基礎,等同於立法會懸空一年。)

問題一:《人大決定》如何衝擊憲制基礎?

《基本法》第六十八條規定「香港特別行政區立法會由選舉產生」,而且第六十九條明文規定「每屆任期四年」。從憲法角度來看,立法會必須每四年由選舉產生,而港府及人大常委會在《基本法》的框架下絕不能任意繞過選舉機制委任立法會,或擅自將每屈任期無限期延長至「萬年國代」。

根據《基本法》第十一條:「香港特別行政區的制度和政策,包括社會、經濟制度,有關保障居民的基本權利和自由的制度,行政管理、立法和司法方面的制度,以及有關政策,均以本法的規定為依據。香港特別行政區立法機關制定的任何法律,均不得同本法相抵觸。」

終審法院在吳嘉玲及其他人士對入境事務處處長(1999) 2 HKCFAR 4一案(在第64段中)強調:「《基本法》既分配權力,也界定權限,並且訂明各項基本權利及自由。與其他憲法一樣,任何抵觸《基本法》的法律均屬無效並須作廢。」在行政長官對游蕙禎及其他人士[2017] 1 HKLRD 460一案中,上訴法院(在第25段中)亦同樣指出:「《基本法》的至高無上性意味着沒有人(包括立法機關)在《基本法》之上。」

因此,任何行政決定或一般法例都不得抵觸《基本法》。不論推遲選舉的理由何在,港府單方面制訂的《緊急情況(換屆選舉日期)(第七屆立法會)規例》實屬嚴重違憲,並罔顧《基本法》底下的種種規定和限制(包括第一五八及第一五九條的釋法和修憲程序)。

多位政府官員及建制人士開腔表示人大有絕對的憲法權力「從憲制層面解決香港特區無法自行處理的問題」,但這些論據完全缺乏憲法基礎。是次《人大決定》既非釋法,亦非修憲,只能視為一般「全國性法律」。然而,根據《基本法》第十八條,「全國性法律除列於本法附件三者外,不在香港特別行政區實施」,更何況立法權及相關事宜均屬於香港高度自治的範圍內(見《基本法》第二及第十七條)。

正如終審法院在吳嘉玲一案(在第65段中)提到:「法院必須具有上述的司法管轄權去審核全國人民代表大會及其常務委員會的行為,以確保這些行為符合《基本法》。」人大通過的法律及其行為不得任意凌駕《基本法》,而人大今趟繞過《基本法》為香港直接立法,是徹底摧毀了香港的最後一道憲法防線。

港府及人大漠視《基本法》的框架,亦即是無意再履行「一國兩制」的憲法承諾(見《基本法》第五條及《中英聯合聲明》第三條)。這正正是香港人透過去年反送中運動所表達的深切憂慮。參與委任議會不單只令非法議會合法化,更令「一國一制」全面合法化。難道香港人就此千年道行一朝喪?若然泛民及市民都接受不合憲法的委任,那麼士可忍,孰不可忍?

不少倡議留任的人士(包括蔡子強、鄭松泰、何俊仁等等)將「不合憲」的議會延任跟所有議會選舉的「制度不公義」混為一談。這是邏輯上的錯誤。人大今次在《基本法》框架外直接委任議會,取替香港市民的選舉授權,是為「不合憲」。反之,市民透過《基本法》框架下的地區選舉授權直選議員,但制度上障礙重重(例如功能組別和泛民參選資格被取消),這是現存法律制度上的「不公義」,但不能與合法性相提並論。拒絕委任的原因,是基於《人大決定》完全不合憲及旨在合法化「一國一制」,根本毋須與歷界選舉或來年選舉的決擇掛鉤。

問題二:摧毀《基本法》及一國兩制有何後果?

先說一點歷史文獻。早於十八世紀啟蒙時代,法國哲學家盧梭(Jean Jacques Rousseau)奠定了社會契約的根基:「正因為任何人對他人都沒有天然的權力,正因為暴力不能產生權利,所以人類社會的任何合理的權威就都應建於人民之間的相互約定。」(《社會契約論》第一冊第四章)

説到政體和每個公民之間的協約,盧梭指出「它的合法性來自其所根據的社會契約基礎」,而「它的強制性是來自公眾力量和最高權力的支持」(《社會契約論》第二冊第四章)。

社會契約內最重要的一環莫過於人民對立法機關的授權。自由主義之父洛克 (John Locke)強調立法機關的合法性是基於人民的同意及授權:

「處在社會中的人的自由,就是除經人們同意在國家內所建立的立法權以外,不受其他任何立法權的支配;除了立法機關根據對它的委託所制定的法律以外,不受任何意志的統轄或任何法律的約束。」(《政府論下篇》第22節)

綜合以上的法理思維,港府和香港市民之間的社會契約是建基於《基本法》及「一國兩制」的原則。若然《基本法》及「一國兩制」的憲制被摧毀,現存的社會契約將徹底失效,立法機關亦隨之而喪失合法性。香港人必須認清當下情況的嚴重性。

問題三:泛民議員接受委任會否正中北京下懷?

有現任泛民議員認為延任議會是基於2016年立法會選舉的民主授權。同時,港府及建制人士(包括譚耀宗、譚惠珠等人)亦大力慫恿泛民議員就範。可惜,這一切都是對民主授權的誤解。《基本法》規定立法會每四年一次選舉,市民投票的授權是基於四年任期,期滿後必須透過選舉重新授權。這是民主社會契約以及立法機關合法性的根基。否則,代議士豈不是可以無限期延任,直到今世的終結?

洛克在《政府論下篇》第154節中強調:「如果立法機關或它的任何部分是由人民選出的代表組成,他們在一定期間充當代表,期滿後仍恢復臣民的普通地位,而除非重新當選,就不能參與立法機關。」

要定期選舉以取得人民授權的原因很簡單。正如美國開國元勛之一潘恩(Thomas Paine)在著作《常識》中說道:「為保證當選代表不自成利益團體,遠離選民,經常選舉乃審慎之計。」

再者,洛克清楚說明了立法機關的權力基礎:

「如果君主使用專斷權力,未經取得人民的同意並與人民的共同利益相抵觸,而變更了選民權或選舉的方式,立法機關也就被變更了。因為,如果不是由社會所授權的那些人去選舉或不用社會所規定的方法進行選舉,那麼那些當選的人就不是人民所任命的立法機關。」(《政府論下篇》第216節)

人大今次單方面委任議會,完全繞過《基本法》選舉授權的憲法機制,目的是利用泛民撕毀《基本法》及合法化「一國一制」。這一點可見於《人大決定》將議會延任「不少於」一年(而非只限於一年),亦意味着港府日後可以隨意取消選舉以保持建制派在議會內的大比數。這就是慫恿泛民議員留任跟建制派「同流合污」的原因。香港人真的希望合法化和合理化這個違憲的先例嗎?

放棄民主法治的初衷,失去的往往比得到的更多。正因如此,教宗聖若望二十三世《和平》通諭“Pacem in Terris”)中提醒我們:「立法機構,不論實際情況不斷的演變,總不得忽略倫理秩序、憲制法則,以及公共利益的需要。」

須知道以上的倡議並非無謂的主觀道德枷鎖,而是守護泛民主派對民主憲制及法治的基本堅持。暴政的終極武器就是令反對陣營誠信及道德破產,名不正,則言不順,從中分化市民及反對派領袖。最終,民主變革的殞落往往好像《動物農莊》的結局:「外頭的動物看看豬又看看人,看看人又看看豬,接著又看看豬再看看人,眼前已是豬人難辨。」

問題四:若立法機關空或失去合法性,立法權歸誰?

既然立法權始於人民,社會契約及立法機關一旦失去合法性,立法權亦理應回歸所有香港市民,直至恢復合法民主選舉為止。正如洛克指出:

「立法機關的組織法是社會的首要的和基本的行為,它規定了他們在一些人的指導和法律的約束之下的結合的期限,而這些法律是由人民的同意和委派所授權的一些人制定的;沒有人民的這種同意和委派,他們中間的任何一個人或若干人都不能享有權威來制定對其餘的人具有約束力的法律。如果任何一個人或更多的人未經人民的委派而擅自製定法律,他們制定的法律是並無權威的,因而人民沒有服從的義務;他們因此又擺脫從屬狀態,可以隨意為自己組成一個新的立法機關······」(《政府論下篇》第212節)

歷史上,杯葛議會的例子實在多不勝數。早於1789年,法國君王路易十六世(Louis XVI)堅拒將三級會議(Estates-General)的投票方式由一級一票改為一人一票,皆因第三等級(民選代表)的人數遠超過第一等級(教士)和第二等級(貴族),因而導致所有民選代表離場抗議,杯葛三級會議。其後,第三等級開始自己的「國民議會」集會,並簽下了《網球廳宣誓》表明政治權利屬於人民,成為了法國歷史的分水嶺。

因此,泛民主派應把握時機,走入社區,還政於民。接下來的討論不應該糾纏於去留的問題,而是要考慮怎樣將民意轉化成行動:不論是推行民調 / 公投、設立民間議會、抑或是透過拒絕委任和國際壓力爭取盡早恢復選舉。面對着史無前例的逆境,不就是最好的時機去嘗試革新的對策嗎?

魯迅先生説:「地上本沒有路,走的人多了,也便成了路。」路愈困難,愈值得我們一起走下去。「你們要從窄門進去,因為寬門和大路導入喪亡;但有許多的人從那裡進去。那導入生命的門是多麼窄,路是多麼狹!找到它的人的確不多。」(瑪 7:13-14)

問題五:留任非法議會有何實際作用?

由於參與非法議會有如跟建制派一同違憲,除非留任能發揮具體而不可或缺的作用,否則泛民議員應堅拒接受非法委任。

民主派傾向留任的論據是要「阻止」或「延遲」惡法,免得港府和建制派胡作非為。可是,人大既已直接將《國歌法》及《港版國安法》列入《基本法》附件三,根本毋須再借立法會畫蛇添足,亦可直接透過人大常委會修改,來年的「惡法」最有可能會涉及財政撥款以及大白象工程。

再者,建制派在議會內佔大多數並擁有足夠票數通過一般法案或修改議事規則,而自2017年修改議事規則後,現任泛民議員以「拉布」或「流會」延遲議案的力量已名存實亡。當下的局面不應該跟日後參與選舉的決定混為一談,因為泛民將會有機會透過選舉增取更多議席,從而改變現存的議會比例。所以,拒絕非法委任並不代表拒絕日後合法的選舉。

假如苟且留任,泛民議員在來年可以做的,只會是透過提出修訂或議會發言表達不滿。即使抗爭激進化,議員亦只會被迅速逐出議事廳。實際上,在具爭議性的議題上,國際社會的着眼點重不在於議會內的辯論。去年的《逃犯條例》修例風波就是活生生的例子 –– 筆者當時身處英國,國際輿論的焦點只是放在示威抗爭的片段,而港府最後撤回法案都是因為連日過百萬市民上街的羣眾壓力。

基於以上種種原因,民主派議員截至目前為止仍未有提出任何具體的「議會抗爭」策略,而全體留任的少量得益(包括索取議案文件)與接受非法委任和合法化「一國一制」的長遠禍害完全不合比例,最終弊多於利,得不償失。

反之,正如朱凱迪指出,集體拒絕委任以及不承認非法議會能夠製造外來及內部的壓力。一方面,行政立法機關失去合法性會令推行新政策什為困難,而社會上缺少了議會的表達平台,有助重燃公民運動的決心,推動新的抗爭路線。另一方面,「五眼聯盟」已發出聲明要求港府盡早舉行立法會選舉,國際輿論將聚焦於杯葛議會之舉,有助香港人爭取早日恢復選舉及抵抗不公義的選舉制度。

國際社會近日對白俄羅斯獨裁政權的反應正是一個好例子 –– 英國政府已發表聲明不承認選舉結果的合法性,並支持國際社會進行獨立調查及制裁白俄羅斯政府,歐洲各國將相繼採取行動。這就是拒絕舉行公平選舉為專制政權帶來的後果。

結論

「將欲弱之,必固強之;將欲廢之,必故舉之;將欲取之,必固與之。」這是老子的智慧。要抓緊,必先要學會放手。要爭取,必先要懂得犧牲。

前路不明,變數難防。離開,往往比留下更需要勇氣。作為基督徒,筆者不禁想起耶穌的一句話:「不論誰,若想保全自己的性命,必要喪失性命;凡喪失性命的,必要保存性命。」(路 17:33)

當年教宗聖若望保祿二世為波蘭的民主進程奔波,亦不忘提醒我們民主制度的可貴,在於「能夠保証人民得以參與政治抉擇過程,及保証被統治的民眾有機會選出向他們負責的統治者,並得在適當時以和平手段更換他們」(《百年》通諭“Centesimus Annus”)第46段)。

拒絕不合憲的委任,並非棄守議會,而是為市民取回發球權,向政權的違憲遊戲説不;並非辜負選民,而是專重及堅持市民的決擇權;並非坐以待斃,而是需要更大的努力為公民運動打開新的一頁。

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