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財政預算案閱讀教學

2020/2/27 — 10:47

每年財政司公布財政預算案,輿論很快聚焦於一兩個題目,講一兩日就完事。之後個多兩個月的審議,由於公眾對整體資訊和程序不了解,經常被簡化為「怎樣拉布」的議會八卦,殊為可惜。其實財政預算案的網站和後續討論,對公眾了解及參與公共事務非常重要。我想以介紹預算案網站開始,教大家如何進入預算案的細節討論。

一)財政司演辭主要是介紹財政政策,不是「預算」本身

市民經常有誤解,以為財政司每年一次在立法會宣讀的演辭,就等於財政預算案的全部。其實預算案是一系列文件,核心內容主要有兩部分,一是政府各部門未來一個年度的收支預算,二是財政司未來一年打算推動的財政政策,例如加煙稅、減/免薪俸稅、為某公共目的預留公帑等等。財政司演辭主要是介紹第二部分,再加上對政府整體財政狀況的介紹,以及對未來經濟發展的評估。

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二)真正的「預算」有什麼內容?

香港政府的「預算」包括兩卷,第一卷是「政府一般收入帳目」,主要由84份「管制人員報告」組成。每份「管制人員報告」列出了某部門的預算支出詳情、宗旨、簡介、目標及指標、來年特別留意事項及人手編制等。這份報告可以說是一年中部門工作最重要的整合,是了解政府運作的入門文件。報告亦會披露很多政府運作的細節,例如有關警務處開支增加25%,來年人手增加2543人,以及增購6架裝甲車等資訊,都是來自今年警務署長的「管制人員報告」

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第二卷是「基金帳目」,列出9大政府法定基金的收支狀況,其中最受關注的當然是用來支付幾乎所有基建工程的「基本工程儲備基金」(連結其中一個總目報告

三)「演辭」有什麼容易被忽略的內容?

財政司的「預算案演辭」有市民熟悉的演講稿,這裏則想進一步介紹幾份較受忽略的「附錄」。「附錄」包括三份文件,第一份是「中期預測:直至二零二四/二五年度為止的政府開支及收入預測」,第二份是「開支及收入分析:各政策組別之間的資源分配情況及收入分析」,第三份是「詞彙」。

其中,「中期預測」收納的資訊最豐富。它會讓市民知道,政府對未來五年公共財政狀況的評估,例如估計賣地收入、基建支出、盈餘/赤字,以及財政儲備水平等。今年的「中期預測」便透露了,政府估計未來五年都會出現赤字,財政儲備則會由今年的11,330億港元,跌至24-25年的9,371億港元。「開支及收入分析」以圖表簡述各個政策組別的近年開支變化,以及佔GDP比例等資訊,用來做功課最適合。

四)立法會通過「財政預算案」即是通過什麼?

立法會近年最為人熟悉的辯論,當數財政預算案的拉布戰。雖然拉布人所共知,但實在沒多少人知道,我們說立法會通過「財政預算案」,即是通過什麼?是通過財政司演辭中提的財政政策?還是通過各份管制人員報告?都不是。

所謂立法會通過「財政預算案」,是指通過一條名為《撥款條例草案》的法例。《撥款條例草案》內容很簡單,只是列出了84個總目未來一個年度的支出;若通過,政府就可根據《公共財政條例》從庫房支取款項。(18-19年度《撥款條例草案》

至於財政司提出的加/減/免稅建議,則需要另外向立法會提出修訂相關附屬法例以落實,與《撥款條例草案》無關。

五)下一步要做什麼?

財政預算案公布後,立法會議員就會仔細研究各管制人員報告,並且向各部門提出數以千條與開支相關的問題,以便讓議會及公眾進一步了解政府運作的內容,以及公帑使用的情況。接著財務委員會會召開一連五日的特別會議跟進(例子:https://www.legco.gov.hk/…/chin…/fc/fc/agenda/fc20190408.htm),完成後就會在立法會大會進行《撥款條例草案》的二讀和三讀辯論。

大家千萬不要看輕這個問答過程。議員和官員之間的書面問答,可說是全年最有趣的鬥智攻防戰。官員總是想把失誤藏在看似千遍一律的表格深處,議員和助理們的責任則是仔細推敲任何不合常規的開支,希望可從一點開始,順藤摸瓜發現大問題。早幾年廉政專員湯顯明濫用廉署酬酢開支的醜聞,就是從一條簡單的財政預算案書面提問開始的。

如果你有興趣知道更多,可以按上述的指南研究,想到什麼問題也可跟議員分享。

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