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公開資料制度覆蓋有限 數百公帑資助機構欠透明度

2018/6/5 — 18:56

【文:傅景華(香港大學新聞及傳媒研究中心副教授)、周穗斌(香港大學新聞及傳媒研究中心「資訊公開」項目經理)】

土地大辯論鬧得熱烘烘,月初行政長官林鄭月娥出席立法會答問大會,信誓旦旦地指土地問題上無涉既得利益,無官商勾結。香港人講求實際,特首與其空談口號,不如讓公眾查證林鄭在特首選舉中有沒有「欠過一個人」,打開數據說實話。常言公共利益、施政透明,首要條件是政府全面開放公開資料,除非政府有充份和具凌駕公眾利益的拒絕理由。

過去數年,港府屢遭指責黑箱作業:屈指一算,鉛水事件、房署跨部門會議無會議紀錄、港珠澳大橋保育問題、路政署拒透露魚苗支出、機管局擬耗資千億興建第三條跑道、民航處數據貧乏……罄竹難書。

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政府直屬部門尚且受《公開資料守則》(Code on Access to Information)規管,經傳媒、專業界別或公眾人士「三催四請」後,披露更多政府資料,增加公眾知情權。然而,香港公開資料制度並不全面涵蓋政府擁有或控股的公司,美其名「官方資產」不代表其業務公開透明,事實上這些機構的工作往往涉及重大公眾利益。

最常為人咎病的,要數香港政府擁有七成股份的港鐵,近年就一直被批透明度不足,近期有關高鐵票務的爭議可作一例。綜觀全港,由納稅人出資維持運作的公營機構超過 400 間,絕大部份不屬《守則》規管之外。改革公開資料制度迫在眉睫。

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過去數年,港府屢遭指責黑箱作業,例如在鉛水事件中便被抨擊透明度不足。(資料圖片)

過去數年,港府屢遭指責黑箱作業,例如在鉛水事件中便被抨擊透明度不足。(資料圖片)

《公開資料守則》不涵蓋公營機構

目前,香港市民要索取政府資料,可依據 1995 年制定的《公開資料守則》提出要求。《守則》亦訂明政府應披露資料的內容類型、程序及適用範圍:所有政府決策局和執行部門,以及廉政公署、金融管理局和大學教育資助委員會秘書處等公營機構,但就排除其他超過 400 間公營機構、政府擁有或控股公司及資助的大專院校等。

何謂「公營機構」?官方文件的完整說法是「公營架構內的諮詢及法定組織」(advisory and statutory bodies in the public sector)。簡單講就是由公帑支付營運費用,但非由政府部門或公務員直接管理的機構,譬如市民熟悉的消費者委員會、房屋管理委員會、平等機會委員會等等。

香港公營機構種類繁多,數量龐大,根據民政事務局 2005 年 7 月的一份報告,當時已達 509 間(精簡後目前亦超過 400 間,名冊可查閱: http://www.info.gov.hk/cml/cbc/index.htm),超過一半是包括區議會在內的各種諮詢委員會。相比之下,適用於《守則》的政府機構只有 76 間。

公營機構不僅在數量上遠多於政府部門,耗費巨額公帑,而且與市民關係密切:有直接為市民服務的非政府部門公共機構,例如醫院管理局、職業訓練局、考試及評核局等;有發揮監察職能的規管組織,例如廣播事務管理局、選舉管理委員會、證監會等;而數量最多的諮詢委員會則影響公共政策。

公營機構從政策制定、執行和監管等環節都參與其中,且數量龐大,卻只有21間自願採納《守則》,其他則不受公開資料制度約束,令《守則》提供「對個人和整個社會均有影響的政策和決定的依據」之作用大打折扣,損害公眾知情權。

當然,部分公營機構已在其網站公佈組織架構、財務報告,甚至會議紀要等關鍵資料,主動披露方面的表現未必遜於政府部門。但絕大部分公營機構並無法定責任應市民要求公開資料。我們查看過主要公營機構的網站,最多只是提供傳媒查詢的聯絡方式,一般市民想索取資料就只得「摸門釘」了。

《守則》不涵蓋公營機構的另一個問題是公眾投訴無門。若有市民就政府部門披露資料不足或內容存疑,可依據《守則》要求向該部門提出覆檢,若不滿意覆檢結果則可進一步向獨立的申訴專員投訴(投訴個案選錄可見:與《公開資料守則》有關的個案選錄)。若公營機構(22 間受申訴專員管轄的公營機構除外)涉嫌隱瞞資料,在現行機制下市民根本無可奈何。

多國公開資料法例涵蓋政府企業

不少國家已就公開資料制度立法,並立例規管政府擁有或控制的企業,體現公民知情權和監督公帑運用的精神。

英國曾在 1994 年制定一份與香港《守則》內容高度相似的《獲取政府資料守則》(Code of Practice on Access to Government Information),但隨著 2000 年通過《資訊自由法令》,涵蓋範疇很快擴大至超過十萬個公共機構,包括國會、軍隊、醫院、中小學、大專院校,以及公營公司(publicly-owned company)。

美國於1966年制定的《資訊自由法令》不僅包括政府獨資企業,還包括國家控制的(controlled)企業。

在中國,《政府信息公開條例》(2008)則要求教育、醫療衛生、水電煤氣、公共交通等公共企業及事業單位參照《條例》公開信息。今年 4 月,有北京大學學生要求校方公開該校前教授性侵學生案的調查詳情,並引發後續抗爭行動,學生所依據的法律基礎和程序正是源於該《條例》。

當然,我們知道各國家和地區公開資料法例對公營(或公共/國有)定義不同,難以直接比較,但法例背後的理念一致:公眾對公帑資助的機構有知情權和監督權。基於此,政府投資的企業亦應納入公開資料制度。

香港有五間公營公司:機場管理局、科技園、市區重建局、九廣鐵路及海洋公園,政府亦持有港鐵超過七成股份,乃大股東。港鐵公司三年前被曝其營建的高鐵香港段工程延誤,超支約二百億(超支約三成),責無旁貸的時任行政總裁韋達誠其後提前離職,並帶走超過 3,000 萬「分手費」。輿論批評大股東特區政府監管不力,並要求港鐵提高透明度,但最終超支費仍是納稅人埋單,追責問題亦不了了之。近年,港鐵信號故障頻繁和加價問題再引公眾批評,倘若本港公開資料制度涵蓋政府控股的企業,港鐵及政府或未至於今日般有恃無恐。

盡快立法乃當務之急

申訴專員早於 2014 年 4 月發表《主動調查報告》,指出《守則》涵蓋範圍狹窄,並建議當局分階段將《守則》的適用範圍擴大至所有公營機構。不過,當時政制及內地事務局以法律改革委員會正在研究立法為由,並未即時跟進擴大適用範圍等多項建議。透過立法一次過解決固有問題自然是好事,但四年來亦只聞樓梯響,立法仍遙遙無期。多年來公眾利益受損,亦破壞政府誠信,以致今後施政更加舉步維艱。當局不宜再拖延,應盡快啟動立法程序,將所有公營機構及政府控股的企業都置於公開資料制度的監督之下。

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