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在沒有全民退保下的長者社會保障開支推算

2018/8/10 — 15:33

資料圖片:政府新聞處

資料圖片:政府新聞處

【文:奇】

自從2012年,香港的社會保障漸漸變得複雜,綜合社會保障援助以外的公共福利金計劃,除了以往的高齡津貼、傷殘津貼及綜合援助外,這數年間增設了長者生活津貼、高額長者生活津貼、廣東計劃及福建計劃,一時間令人眼花撩亂。政府拒絕設立毋須經濟審查的全民退保,卻讓審查制度不斷架床疊屋,不但使市民難以適應,亦令香港零支柱的社會援助政策越趨零亂,其可持續性及覆蓋率變得越來越難預測。

政府低估未來長者貧窮狀況及社保開支

就以近日推出的高額長者生活津貼為例,梁振英在其最後一份施政報告推出時大張旗鼓,聲稱高額長者生活津貼及長者生活津貼的覆蓋率將高達47%,讓 74%香港長者覆蓋在社會保障制度之下1,試圖取代屬於「第一支柱」的全民退保。不過當民間團體追問其政策的持續性及政府的財政承擔程度,政府的問責官員卻一再拒絕提供詳細的長遠財政預算,只是籠統地指未來49年社會保障的每年平均開支為609億,每年額外開支116億2

若繼續仔細研究,就會發現政府提供的數字極可能低估將來長者貧窮情況,低估了需要承擔的社會保障開支。我們以2018-2019年的社會保障財政預算作基點進行推算,該年度用於長者的社會保障經常開支高達392億3,當中領取高額長者生活津貼及普通長者生活津貼的長者達四成(低於梁振英本來預算的47%)4,領取綜援長者超過11%,再加上「無須經濟審查」的生果金及傷殘津貼的長者,合共74%長者置於社會保障制度內。即使保守地假設將來人口老化及長者貧窮問題沒有惡化,所有社會援助領取比例維持不變,其後49年的平均開支亦高達651億,比政府計算的數字609億要高(見表 1)。可見政府提供的長遠推算甚不準確,而事實上政府也承認自己 提供的數字「存在極大的局限及不確定性」5

大部份長者領取「長生津」下的財政推算

不過故事到此並未結束,政府在今年7月推行「公共年金」制度,容許長者在申請長者生活津貼時,豁免審查長者投入的年金作資產計算,此舉無疑鼓勵市民透過投資年金進行資產轉移。學者周永新其後撰文作出估計,有關措施可讓擁有115萬元以下的長者,在購買年金後輕易獲得長者生活津貼,預料領取高額長者生活津貼的長者可高達七成。若然依據周永新的預測,並以社會福利署提供的個人長者平均領取綜援金額計算6,推算一成長者領取綜援,未來49年的社會保障平均開支將高達860億以上(見表2),高出政府原先的估計四成。

周永新的估計帶出一個重要的問題,若然香港政府繼續拒絕實行全民退保,長者生活繼續難有保障,市民總有一天會以各種方式嘗試進入社會保障網,到頭來,多數人還是會或多或少地依靠政府援助,這筆龐大的社會保障開支,還是需要由政府一方承擔。但令人遺憾,現屆政府官員對社會援助的持續性計算,可謂毫無責任感可言,當有立法會議員向勞福局官員查詢公共年金對社會保障開支帶來的額外影響時,相關官員竟然說政府沒有數字7,一項影響過百萬長者的公共政策,卻竟然連最基本的財政推算也欠奉。 

長生津領取人數稍為增加下的財政推算

退一步來說,假定政府推出的公共年金不受歡迎,但即使只有約三成領取高齡津貼或沒領福利的市民轉為申請長生津/高生津,未來49年的平均開支依然高達758多億(見表3),比政府推算高出25%,若香港經濟情況轉壞或長者資產轉移情況比預期多,實際增幅可能會更高。 

而事實上,近年領取長者生活津貼的人數正迅速攀升,由2013年年底41萬,升至2018年5月的近49萬人8,增幅近20%,今年6月開始接受高額長者生活津貼的新申請後,可以想像到有關數字將持續攀升。另外據統計,有34%介乎65至69歲的人士領取長者生活津貼9,可見在缺乏退休保障下,不少市民在步入退休年齡後不久便需要依靠政府援助,若這情況持續,長者貧窮問題將難以解決,社會保障開支亦只會越滾越大。 

過去數年,政府千方百計玩弄數字,將本來已經千瘡 百孔的社會保障搞得更加複雜難懂,但每項政策的改變,卻同時改變人們的行為模式,未來的退休保障方向,正處於全民審查與全民退保這個十字路口之上,假若政府繼續堅拒落實由多方融資的全民退保,執意將全港市民的退休保障押在漏洞百出的社會援助上,那麼龐大的社會保障開支及審查制度帶來的各項成本,恐怕只會為下一代帶來更重的社會負擔。 

 

註:
[1] 見2017年施政報告,另可參張建宗 2017 年 4 月的網誌, 當時他亦稱會有 47%長者及 58 萬人受惠於優化長生津措施 
[2] 政府至今一直拒絕提供未來 49 年每年社會開支及領取人口比例推算詳細資料,令人難以得知其推算背後假設。〈立法會九題:退休及醫療保障的規劃〉,2018-7-6
[3] 立法會CB(2)1065/17-18(01)號文件
[4] 當中長者生活津貼及高額長者生活津貼個案分別估計有95000及417000個,約佔整體長者人口7.5%及32.9%,可參立法會財委會2018年開支預算,LWB(WW)696號答覆
[5] 同註 3
[6] 社署估計個人長者綜援每月平均金額為 6394 元(2018 年),參註 3。
[7] 參看勞福局副局長徐英偉回答張超雄的提問
[8] 若以2013年5月長生津實施初期領取人數31萬人作計算,升幅更達 55%,遠超同期人口增長,2013 年及 2016 年長生津數字可參考社署過往統計資料: https://bit.ly/2A6JYj8https://bit.ly/2LyYDbohttps://bit.ly/2OiL9z8
[9] 2017 年 65-69 歲長者生活津貼申請人數為 140421,同註 5, 91 號答覆。

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