立場新聞 Stand News

【專線小巴僵局】專線制度成怪胎之過程

2020/5/19 — 9:04

捷輝汽車有限公司於 2020 年 4 月 9 日宣布公司將會結業,旗下的 2 號及 2A 線臨時獲另一營辦商接辦。(作者攝於 2020 年 5 月 11 日)

捷輝汽車有限公司於 2020 年 4 月 9 日宣布公司將會結業,旗下的 2 號及 2A 線臨時獲另一營辦商接辦。(作者攝於 2020 年 5 月 11 日)

【文:羅兆然(前香港大學學生會《學苑》專題編輯)】

服務黃埔花園四十載的專線小巴營辦商捷輝汽車有限公司在2020年4月9日突然透過其Facebook專頁宣布公司將會結業,並於翌日(4月10日)起停止旗下的專線小巴路線服務。縱使捷輝在政府官員與立法會議員游說後同意服務多一天,但結束營業決定已經塵埃落定,無法挽回。比較幸運的是,旗下往返黃埔花園與九龍塘又一城的2號及2A線臨時獲另一營辦商接辦,而開往尖沙咀的6號線系列(包括6、6A、6C及6X線)無奈以停辦收場。

捷輝在公共小巴業界甚有知名度,更是少數特設多個社交媒體平台的小巴公司,所以倒閉消息傳出後引起市民與交通業界的嘩然,但捷輝步向沒落是否完全無跡可尋?非也。表面上,港鐵觀塘線在2016年10月延伸至黃埔侵蝕該區原有公共交通市場是主因,而近期社會運動與新型肺炎肆虐本港等短期因素令客量不復過往的捷輝不堪一擊。然而,值得留意的是,捷輝在新鐵路通車前後並非採取坐以待斃的態度,反而不斷尋找生存空間,包括曾表示有意新設路線取代因鐵路通車而取消的九巴212號線(黃埔花園―長沙灣深旺道),以及建議增設開往伊利沙伯醫院的服務。只不過,運輸署並沒有認真看待這一切保命的掙扎,捷輝只能眼看原有市場不斷萎縮。從這點去看,運輸署行政制度僵化、對應抱有適當彈性的小巴服務過分監管才是敲響了捷輝喪鐘的箇中原因。

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下文將會從小巴尚為非法白牌車時期開始,逐步移至今時今日,剖析小巴價值、專線小巴制度誕生的因由,還有當下專線小巴業界面對的問題。

從歷史看小巴:彈性為核心價值

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早於1960年代,公共小巴的雛形已於新界地區出現,主要穿梭偏遠鄉村與新界墟市中心之間。當年香港轉口港經濟正在轉型,製造業開始起飛,同時人口不斷上升,市區發展一日千里,作為主要公共工具的專營巴士需要不斷應付港九市區日益增加的需求,就算路線網絡延伸至新界也只能覆蓋主要幹道,如元朗大馬路及沙頭角公路等。假若市民目的地為偏遠鄉村,便需要在主要幹道轉乘非法載客的白牌車。由於正規公共交通服務未能滿足偏遠鄉村的需求,政府在1960年代將此交通模式合法化,向原先非法載客的貨車發放「超額載客許可證」或「九座位的士牌照」,解決偏遠地區的交通問題。前者代表已經絕跡的鄉村車,而後者則為公共小巴的前身。縱使九座位的士(俗稱「階磚仔」)名義上為的士,乘客卻通常互不相識,即是俗語所稱的「釣泥鯭」。巴士公司曾就九座位的士提出反對的意見,政府卻未有意取締,默認公共巴士服務不全面是新交通模式出現的原因。

在1966至1967年間,香港發生的兩次暴動(天星小輪加價引發的九龍騷亂,以及左派六七暴動)意外成為了小巴乘勢而起的契機。巴士司機加入罷工行列,導致巴士未能維持正常班次,加上港府在晚上實施宵禁,不少人下班後爭相趕於宵禁時間前回家,白牌車趁機開往市區,接載歸心似箭的市民。雖說白牌車行為犯法,但此等行為無可否認減輕了常規交通工具在非常時期的負荷。巴士公司在騷亂連串事件中無辜受牽連,甚至有巴士被焚毀,即使連串騷亂平息後也未能於短時間內恢復正常。根據港英政府交通事務處在1968年的統計,九座位的士與白牌車共約有2,150輛,日均載客約528,000人次,為專利巴士日均載客量約四分之一。龐大載客量佐證新型交通工具甚有需求,而民意也反映市民大眾希望保留這種交通方式,種種因素迫使政府考慮進一步推展這種交通模式。其後,政府頒布新政策設立「公共小型巴士」(public light bus,即公共小巴),上調載客人數上限至十四人,並統一外觀――米黃色底色配上用白字寫上「公共小型巴士十四座位 PUBLIC LIGHT BUS 14 SEATS」的紅色彩帶。翌年(即1969年),公共小巴正式合法化,並取代九座位的士,總登記數目在短短一年間已有3,458輛。

承襲過往白牌車年代的運作模式,小巴沒有固定路線,司機可根據乘客需求變化自訂路線,極富彈性。正因小巴為自營生意,司機會絞盡腦汁達致利益最大化(profit maximization),過往活躍於新界的司機們都湧到人聲鼎沸的港九市區做生意。雖然巴士在市區的覆蓋率不低,卻仍然有其限制,例如班次供不應求、停站需時、較容易受到路面限制等。小巴載客量較低,能夠短時間內上滿客開出,提供頻密班次,同時有助減少上落客時間,提供更便捷的點到點服務(point-to-point service);體積輕巧,能夠穿梭巴士無法通過的羊腸小徑。從此可見,小巴通常針對巴士的弱點提供服務,各小巴司機久而久之也會得出賺錢方程式。這些方程式最終會化為約定俗成的路線(即「公海線」,意指所有司機皆可營運的路線)。部分「公海線」十分受司機歡迎,因而被社團甚至黑幫看中,藉以恐嚇方式要求司機繳交保護費,其後演變成為行內所指的「入線費」。

誠然,小巴制度存在不少缺點,甚至有可能成為黑勢力的資金來源,但其優點也是毋庸置疑的。乘客每次喊「有落」的背後,正好反映小巴的靈活性;「公海線」班次頻密的現象,正代表起屹點間的巴士服務不盡人意。假若巴士服務有所改善,小巴能透過其彈性將路線改頭換面,彌補巴士服務不足,而這種彈性就是小巴營運的核心價值。

專線小巴誕生:規管彈性下陋習

公共小巴初期除了座位、外觀與禁區限制外,沒有任何其他規管,所以合法化後隨即衍生了不少問題。車資浮動、司機駕駛態度欠佳等開始為人詬病。對於管理全港交通環境的政府來說,更大的問題是小巴營運時往往懶理交通環境,不論停車禁區與否,也會隨時在路邊及繁忙路口旁上落客,成為了交通擠塞的元凶。

儘管小巴靈活的走線深受市民歡迎,政府也不能對其帶來的交通問題坐視不理,最後終促成了專線小巴的誕生。適逢當年屬小巴禁區的山頂區因眾多居民使用私家車而出現擠塞,加上當區唯一路面交通的中巴15號線(山頂―中環統一碼頭)礙於路況而需繞道司徒拔道及灣仔,導致馬己仙峽道沿途出現交通服務真空,政府因而需要尋求解決方法。於是,政府順水推舟設立專線小巴制度,解決山頂問題同時,也藉此尋求加強監管小巴的方案。1972年5月,港島專線1號線(山頂―中環大會堂)率先開辦,揭開了專線小巴的序幕。

由於監管方式出現分野,社會有必要區分原有的非專線小巴與新設的專線小巴。專線小巴同樣以米黃為底色,惟車身的紅色彩帶改為綠色,市民因此以「綠VAN」、「綠小」等稱之;而非專線小巴則因其紅色彩帶而以「紅VAN」、「紅小」等指稱。

港英政府於1970年代大力推行專線小巴制度,加緊規範小巴行業的不良行為。起初新路線由營辦商建議開辦,其後則以公開招標的模式讓承辦商競投政府設計的路線。雖則專線小巴制度已經設立,但非專線小巴依然存在,胡亂停車情況照舊,政府有見及此在1976年實施限額制度,凍結全港境內的公共小巴數量至4,350輛(屬專線小巴與非專線小巴的共用限額),防止小巴阻街情況繼續惡化。同年,政府禁止非專線小巴服務範圍擴展至往後的新發展地區(包括1980年發展的鴨脷洲、1982年通車的香港仔隧道、1985年入伙的黃埔花園等)。1979年,政府制訂了《香港內部交通政策白皮書:保持水路運輸暢通》,大肆批評了非專線小巴的營運模式:

《香港內部交通政策白皮書:保持水路運輸暢通》(節錄)
(筆者譯,原文為英語)

……(公共小巴生意)有利可圖,利潤誘使非專線小巴司機沉醉於互相競爭的邊緣政策,自私自利、好勇鬥狠的載客行為屢見不鮮。此等運作模式經常引致過量小巴在路邊聚集,以及有小巴停於道路交界的問題。

鑒於非專線小巴靈活特性補足了巴士的缺點,有一定市民支持,另有社團與黑勢力滲入主要非專線小巴總站(俗稱「站頭」)使規管的實際操作變得更為複雜,港府無法全面取締非專線營運模式,只能鼓勵車主「紅轉綠」,落入監管網內。

專線規管問題:定位模糊欠彈性

在政府循循善誘下,專線小巴逐漸成為主導。根據運輸署的《運輸資料年報》,專線小巴於1996年的載客人次首度超越非專線小巴,前者日均載客約909,000人次,後者為約860,000人次。自此以後,兩種小巴的載客量愈見懸殊。專線小巴制度至今已實行近五十年,無疑監管制度比非專線小巴嚴密,但並不代表前者的制度框架完美無瑕,而近年有關專線小巴的問題陸續浮現。

一、部分路線違背政策方針

香港政府在1990年發表《邁向二十一世紀:香港運輸政策白皮書》,明確表示公共小巴屬於輔助式交通工具,並為巴士因路面限制而無法到達的地區提供交通服務。同樣地,1999年《第三次整體運輸研究》重申了相近的論調,點明其基本功能為「補充集體運輸工具的不足」及「為乘客量不足以支持高載客量交通工具的地區提供服務」。話雖如此,運輸署在1990年代不斷招標與巴士重疊的專線小巴路線,美其名鼓勵競爭,但結果通常只有兩個:(1)小巴因載客量小,能提供比巴士更頻密的班次,最終令乘客大幅從巴士流向小巴,導致「妹仔大過主人婆」,破壞交通工具間的協調模式;(2)小巴與巴士最終「累鬥累」,陷入兩線不斷減班的循環,兩敗俱傷。即使部分競爭路線擁有龐大人流支持兩者,一旦遇上社區結構轉變(如人口年齡層轉移、屋邨重建等)、新鐵路線開幕等不明朗因素,難免會墮進上述兩種惡性循環。以下為兩組巴士小巴典型正面競爭的例子:

· (1)妹仔大過主人婆:九巴24號線(啟業邨―旺角洗衣街)與九龍專線46號線(麗晶花園―大角咀維港灣);及
· (2)兩敗俱傷累鬥累:城巴96號線(鴨脷洲利東邨―銅鑼灣摩頓台)、港島專線39M號線(利東邨漁安苑―天后港鐵站)。

除了放任巴士與小巴競爭之外,政府曾批出的小巴路線在設計上違反小巴應有的定位。《第三次整體運輸研究》提出了公共交通的分級模式,可歸納成鐵路為主,巴士為次,小巴為輔。巴士屬於「在中需求走廊提供主幹服務」的交通工具,而小巴則定位為「在低需求走廊提供服務」的交通工具,可見小巴較適合於短途接駁服務。不過,為數不少的小巴路線明顯越級,擔當主幹服務的角色,以致路線過長。2014年年底,交通諮詢委員會公布了《香港道路交通擠塞研究報告》,顯示路面平均車速呈下降趨勢,意即長距離小巴運行的時間成本正在上升。港島專線56號線(羅便臣道―北角馬寶道)為橫跨港島三區的長距路線,途經經常擠塞的皇后大道東、禮頓道、高士威道等路段,營辦商傑記運輸有限公司(進智公交旗下成員)在2019年10月將過長的56號線改為只於上午繁忙時間服務,並為輔助短途路線56A(羅便臣道―銅鑼灣邊寧頓街)加班及延長服務時間,同時另新設56B(羅便臣道―天后港鐵站)補償。兩項措施均以縮短營運距離為本,或多或少代表了56號線的營收正在被上升的時間成本磨蝕得一乾二淨。這個例子帶來的啟示是,小巴路線設計違背分級原則的後遺症將會陸續浮現,並為營辦商帶來煩惱。

二、路線虧損營辦商難變陣

專線小巴除了乘客可以在指定路線沿途自由上落外,營運方式與巴士幾乎無異。運輸署服務詳情表(Schedule of Services)文件涵蓋專線小巴服務,詳列路線、收費、時間表、服務時間、用車數量及服務營辦商等資訊,作為監管專線小巴服務的準則。如果專線小巴營辦商有意改動服務細節,須先通知運輸署,並解釋原因,因而增加了營辦商的談判成本。從遞交改動申請至正式實行期間,營辦商仍須維持現有服務基準,付上機會成本。

對比專營巴士公司,專線小巴通常為小本經營。由於資金相對缺乏,營運成本――主要為工資、燃油與維修成本――上升時會為營辦商帶來沉重壓力,原先僅有微利的路線有可能會轉為虧損。解決此類問題的主要方式為增加票價,將成本轉嫁乘客。在剛過去的十年,小巴申請加價宗數一直維持於高水平。運輸及房屋局於2012年2月在立法會回應議員提問時表示,2009年有35條專線小巴路線申請加價,而2010年則有159條,2011年更加有330條。近期加價申請數目雖有回落,但數字依然龐大,單在2017年8月至2018年3月間,運輸署接獲的申請已經有132條。

小巴路線加價是個警號,暗示相關路線的營運可持續性出現問題,如加價難以扭轉劣勢,營辦商有可能大幅削減班次,甚至取消路線。新界專線106號線(寶林―九龍灣)曾於2019年3月起停辦,上一手營辦商通運專綫小巴有限公司(馬亞木旗下成員)的負責人接受《香港01》查詢時明言,106號線連同同組的107號線(寶林―靈實醫院)虧本足二十年,曾經有改路線的打算卻不成功。由此可見,在運輸署專線制度的監管下,營辦商面對嚴重虧損也難以變陣。實際上,專線小巴路線取消的事件屢見不鮮,運輸署數據顯示2009年至2011年期間共有十二條小巴路線取消,年均四條。小巴營辦商規模較小,難以引起市民大眾關注,同時政府也沒有可能要求營辦商營運路線直至破產的一刻,可推論小巴公司與運輸署討論加價事宜時,手握「不能加價就取消路線」的籌碼,迫使運輸署放行加價的舉動。

三、營業條款限制車務調動

專線小巴制度避免了小巴服務只流向熱門路線,也保障了低需求地區的交通服務,但專線規管卻將車輛調動一環推至極端――即使在同一小巴公司內,旗下車輛也不能任意調配。此話何解呢?這要由小巴車尾的綠色圓形說起,它的功用在於展示該車輛的客運營業證(Passenger Service License,簡稱PSL)編號,而PSL文件通常會於小巴車頭擋風玻璃展示,列明該小巴可行走的路線。由於各小巴路線招標時間不一,營辦商有可能在營運原有路線期間奪得新路線營辦權,所以一間小巴公司可擁有多於一張PSL,但每一輛小巴只可以配上一張PSL。

小巴車輛只能於同一PSL內的路線調配,並不能跨PSL派車。假設一家小巴公司擁有兩張PSL,一張可營運A線及B線,而另一張則可營運C及D線。受到PSL所限,可營運A線與B線的小巴不能營運C線與D線,反之亦然。這種限制一直受到小巴業界猛烈批評,小巴營辦商棉記曾指出此等車務管理缺乏彈性,以致閒置小巴無法於繁忙時間好好運用,甚至用「一係餓死,一係飽死」諷刺僵化的PSL制度令小巴只有「爆滿」與「載空氣」的極端狀況。

四、低地台小巴空位的啟示

香港公共小巴政策自1976年引入專線制度及車輛限額後大致成形,至今只曾兩度放寬載客量,包括1988年由十四人增加至十六人,以及2017年再增至十九人。港府近年大力推動無障礙運輸,而首輛低地台小巴則於2018年年初才投入。截止現時為止,香港總共有兩輛低地台小巴,均營運於連接醫院的路線,分別是港島專線54M號線(堅尼地城站―瑪麗醫院)及新界專線808號線(馬鞍山錦英苑―威爾斯親王醫院)。兩輛低地台小巴同屬英國製造的Optare Solo,車價約一百五十萬港元,比起小巴常用車款價格高出一倍,回本期因而大幅延長,但政府對於營辦商引入低地台小巴的支援欠奉,兩輛低地台小巴的車價均為營辦商自資。公共小型巴士總商會主席凌志強接受《蘋果日報》訪問時坦言小巴業界沒有誘因引進更多低地台小巴。

低地台小巴的座位問題更將政府現行小巴政策極度僵化的事實原形畢露。現時兩輛Optare Solo低地台小巴最高載客量與普通小巴同樣為十九人,而車內卻有十九個普通座位及設有一個可供輪椅停泊的空間。從常人合理判斷考慮,在車廂不設企位的情況下,這輛小巴應可載二十人,而非十九人。可是,香港法例第374章《道路交通條例》第1條列明,小型巴士只能「用作運載司機及不超過十九名乘客及其個人財物」,所以若低地台小巴載有十九名普通乘客加上一名輪椅乘客,即屬超載。換句話說,當低地台小巴載上了一名輪椅乘客時,小巴最多只能另接載十八名乘客。需要留意的是,載上二十名屬超載一事並非因這行為會帶來物理上的危險,僅為違反小型巴士定義而已。

十九座規限導致低地台小巴運作出現了十分尷尬的場面,尤其在車內乘客達到法定載客量上限的時候。假如在某醫院門口的小巴站有二十名乘客候車,包括一名輪椅乘客及十九名普通乘客,駕駛低地台小巴的司機應該如何向排第二十的乘客解釋「法例不准你上車」呢?更尷尬的是,如果輪椅乘客在小巴線的中途站候車,卻遇上早已裝滿十九名乘客的低地台小巴時,司機如何處理呢?結果只有兩個,一則輪椅乘客瞪眼看著小巴在空出輪椅位的情況下「飛站」;二則司機將小巴停站,然後向車上乘客呼叫:「有沒有乘客可以好心下車讓輪椅乘客上車呢?但是不好意思,你下程車要再付車資啊!」

低地台小巴運作至今已屆兩載,政府依然未有考慮豁免其十九座規限,任由尷尬場面持續出現,反映運輸署與政府公共交通規劃政策與管治思維十分僵化,不懂變通。

總結:專線制度亟需從根本改革

公共小巴價值源自其營運彈性,但專線制度實行以來,政府只著眼於如何有效控制小巴營運模式的陋習,以求達致行政效率;但從沒有考慮如何讓小巴發揮其優點,不知不覺讓小巴的靈活性殆盡,成為了香港整個公共交通業界的怪胎。筆者在此需要強調,非專線小巴隨意在停車禁區上落客,以及霸路阻街等候乘客等陋習依然須予以限制,但這並不等於政府需要過份嚴格規限專線小巴營辦商內部的車務調動,也不代表政府有必要不酌情放寬低地台小巴的載客限制。

現時專線小巴的規管制度貼近專營巴士模式,加上政府相關部門多年來不斷批出跨區小巴路線,更允許專線小巴直接與巴士競爭,兩者界線早已變得模糊。以來往屯門新墟與上水港鐵站的新界專線44A號線為例,單一路線派車已多達四十六輛,繁忙時間平均班次達三至五分鐘一班,但依然未能滿足乘客需求。這類路線的客量已達巴士級數,當中部分甚至越級擔當了跨區服務的主要角色,而非提供短途接駁服務。若這些路線依然只保持小巴形式服務,整體路面運用的經濟效率只會維持在低水平,而十九名乘客的載客上限更會成為路線提升容量及服務質素的障礙。

專線小巴加價申請宗數近十年飆升,為整個專線小巴行業的營運可持續性敲響了警號。道路平均車速下降、工資持續上升、零售燃油價格加快減慢等因素,使專線小巴經營環境愈趨嚴峻。捷輝小巴雖然已成專線小巴制度的犧牲品,但正好喚醒大眾關注小巴制度種種缺陷,政府理應把握這個時機重新全盤審視小巴制度。如果政府不從根本改革小巴制度,繼續對營辦商改善營運狀況的建議充耳不聞,小巴公司結業潮應不遠矣。

 

參考文獻與網上資源
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