資料圖片,來源:政府新聞處

巴士服務模式何去何從?

近來新巴、城巴(後文以母公司「善水」稱之)頻頻在各大傳媒上曝光,逢人便說自己經營困難、虧蝕嚴重云云,聲言需要重組三分之一至一半不等的路線。但對要重組哪些路線,則仍諱莫如深,並未實指。又提出要更改票價調整機制,希望票價擺脫行政會議的長時間審批,改用類似鐵路的可加可減機制,自動調整票價。

有關可加可減機制的部分,本組自有專文論述,此處不贅。但善水到處訴說的經營困境,是否果然如此?其他專營巴士公司,又是否就不會面對同樣的問題?這種困境又該如何擺脫?這些便是本文要回應的問題。

不可否認的是,善水目前的服務十分惡劣,這一方面固然由於善水經營不善,但另一方面,其主要服務區域的人口不斷萎縮,確實也嚴重影響善水的經營環境。

在疫情持續下,從善水的每月乘客人次觀察其經營狀況,自然並不準確。但我們從人口統計數據中,分區挑出四個代表主要乘客基礎的指標,則仍可看出港島的公共交通經營環境早已日趨惡化的事實來。

我們以 20 年為限,以下述四個指標觀察港島區乘客基礎的轉變:

  1. 港島四區(下同)的總人口;
  2. 0-14 歲人口;
  3. 勞動人口;
  4. 區內就業職位

挑選這四個指標的原因是,總人口的多少,是區內總體交通需求形成的基礎;0-14 歲人口則反映區內就學人口的變動,可以從此推想出與上學及青少年生活相關的需求變化;勞動人口的變動,則反映公共交通需求最重要的組成部分 — 上下班需求 — 的變化;區內就業職位的變動,則反映區內商業活動的情況,這也可作為推想/推算公共交通服務需求的條件之一。

而這四項指標中,港島區除了區內就業職位外,其他各項數據均有顯著跌幅,尤其是 0-14 歲人口及總人口兩項特別嚴重,其中 0-14 歲人口下跌接近四成,而總人口亦下跌超過一成,但同期內全港的同類數字則分別為下跌四分之一(0-14 歲人口)及上升 12%(總人口);港島的勞動人口跌幅雖然不多(僅為 8%),但與同期全港勞動人口上升八分之一的情形相比,又是相形見絀。即使是錄得升幅的就業職位數字,港島的升幅也較全港數字為低。(見下圖 1-4)

圖 1:港島及全港總人口變化(2000 年與 2018-20 年比較,下同)

圖 2:港島及全港 0-14 歲人口變化

圖 3:港島及全港勞動人口變化

圖 4:港島及全港就業職位變化

由此可見,在港島,身為交通需求主要支柱的上下班及學生活動均明顯萎縮,而就業職位雖有增長,但從港島人口明顯下跌可知,在這些職位上的工作人口實際上均必須過海來往,因之島內的通勤交通需求實已減少,更兼以西港島線(2014-15)、南港島線(2016)的通車,島內沒有鐵路服務的社區大幅減少,因此港島的專營巴士服務經營環境確實甚為艱難,對以港島為主要服務區域的善水來說,不啻是沉重的危機。

面對這種情況,善水提出重組路線,表面看似合理,但姑不論幅度如何,以該公司自接手至今的表現看,加上此前一貫的重組作風,實不應抱有過大期望,而基於疫情下的人次作出的服務調整,所提供的服務水平亦可想像。而且正如前文所分析的那樣,港島人口持續萎縮已成趨勢,若無根本性的規劃或政策改變,則此種趨勢仍將不可扭轉。因此,善水提出的重組只是一時紓緩的方法,而不可能為治本的方法。

那麽,這種情形又該如何擺脫?這一方面固然需要依靠當局的規劃調整來解決(如重建屋邨,保持人口流動),另一方面卻是要從整體服務模式入手,才有可能保持公共交通服務在一定程度上的平衡發展。

而服務模式的更動,我們認為至少應分為三個層次來處理,玆述如下:

第一層,是對目前專營巴士營運商屬下經營困難,卻又為區內居民出行必須使用的路線直接補貼。

由於公共服務的特殊性,加上人口分佈及結構的緣故,香港目前以商業模式營運的專營巴士服務不可能只以盈利為前提,有些服務甚至必然是虧蝕的。但正如我們在前文所分析的那樣,善水的主要經營區域面對種種不利因素的打擊,其服務組合內各路線的情況當然不會如彼所說全是虧蝕,但不少路線的經營確已十分困難。事實上,同樣的困境,也出現在新界的鄉郊地帶及九龍市區的邊緣區域。這些路線經營困難,但又為區內居民出入社區的主要服務。但在現時制度下,已逐步形成一個惡性循環:

圖 5

這種情形,是目前種種補助手段(如兩元計劃、隧道費補貼等)均未能處理的。而且那些補助,雖然對專營巴士營運商來說不無補苴,卻無法確保營運商會將獲得的補助用於維持該等經營特別困難的路線上。因此,我們認為只有透過針對個別路線進行直接補貼,才能使投入的資源對症下藥。

而直接補貼的方法,我們認為也有兩種可能的方法:

  1. 按該等路線每日開出的總班次,以固定比例(建議為 30%)補貼其每班車的運作成本。
  2. 按該等路線每日使用的總人次,以固定比例(同樣建議為 30%)補貼其目前使用人次下的車費收入。而在計算資助額時,最高補貼額不應超過 3,000 名乘客使用該線的車資。

而不論哪種方法,接受資助的路線在不同時段中均至少需提供固定的班次數目,如繁忙時間不得超過 20 分鐘便必須開出一班車(需因應服務本身的情況釐定),若未能提供該水平的服務,則會扣去該服務日相應比例的資助額。

但這在執行時也還是會遇到許多困難,例如我們該如何為「經營困難」定下標準?又該如何為「必須」定下標準?由於這些概念都相當模糊且難以界定,因此我們認為,在落實時,具體對哪條路線補助,還是要以民選組織的意見為准,而不應只以硬指標一刀切處理。而為了避免過度補貼,此種資助亦應以每區每月 100 萬為限,約可資助 5 至 8 條路線。

至於每年約 2.7 億的開支,則可由專營巴士豁免隧道費基金支付。這個基金本身即為阻緩加價幅度之用,若改用部分資金來直接資助經營困難的路線,亦同樣可有紓緩加價幅度及次數的效果,且效果更積極,不會如目前般,一旦遇上不可控的風險,基金注入資金大減,最終仍是無力阻止大幅加價。此外,若隧道費基金用盡,當局亦可將私家車首次登記稅收入的增長部分(按 2021 年財政預算案,預計增加收入為 2.2 億)作為挹注,以免資金耗竭。

第二層的更動,則是將目前的 6 個專利權,進一步拆分成 13 個專利權。

為什麽要分拆專利權呢?其實觀察目前 6 個專利權下 5 間公司的乘坐人次可知,坐擁九龍、新界的九巴,其在巴士的市場佔有率接近七成,而且正如前文對港島的人口分析所示,在港島人口持續萎縮下,全港的人口增長集中在九龍、新界,九巴的市場佔有率自然也就越來越大,承受風險的能力也越高。但相對來說,其他專利權則需要依靠非本地客源,一旦出現外部風險,則其盈利能力便會明顯受影響。而自疫情爆發以來,善水面對的局面,正正是內(港島居民需求減少)外(非本地客源暴跌)夾擊,其市場佔有率又有限下,自然不免於頻頻告急了。

拆分專利權可以讓各專利權組合的盈利能力相對平衡,並允許更多競爭者進入市場,同時降低入場門檻,使資本較少但有心加入的營辦商能夠參與競爭。我們認為,初步的分拆概念應如下:

  • 港島:2 個組合
  • 九龍:3 個組合(包括將軍澳)
  • 新界:5 個組合
  • 大嶼山(仍分兩個予機場及北大嶼山):3 個組合

當然,這樣並不是要排擠原有的營運者,也不是認為 13 個專營權都由不同的營運者掌握才好,但發展至今的專利權組合,的確已屆需要重整的時候,繼續在九十年前的架構上左修右改打補丁,並不能根本地解決問題。

至於第三層,也是我們一直強調的,便是當局應整合所有路面公共交通服務(的士除外),結束目下將服務分成三種四類互不統屬的混亂局面,將公共交通服務以不同的路線組合批出經營權,進一步降低進入公共交通服務市場的門檻,並減少目前服務結構下造成的種種混亂與管理困難。

而且透過徹底整合路面公共交通服務,還可以尋求統一收費基準,降低甚至消除轉乘費用,提高公共交通服務的效率之餘,亦能降低市民的交通支出,這比起目前當局挖空心思巧立名目,用各種各樣的補貼、資助來修修補補,實在是更為有效的。

香港作為少數能夠以純商業模式營運公共交通服務的城市,誠有其服務模式上的優勢,但同時我們亦不能因此便認為目前的模式不需改革。在萬馬齊喑、動輒得咎的時候,我們當然不會幻想當局會有多少胸襟全盤接受,但就政策觀點而論,現在卻正是需要反思現行模式的時間。

編輯推介

    發表意見