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幼兒照顧服務需撥亂反正

2018/10/3 — 14:38

作者指出本港的幼兒照顧服務種類繁多。圖為署理勞工及福利局局長徐英偉於 9 月 18 日到訪聖雅各福群會銅鑼灣幼兒中心。(政府新聞處圖片)

作者指出本港的幼兒照顧服務種類繁多。圖為署理勞工及福利局局長徐英偉於 9 月 18 日到訪聖雅各福群會銅鑼灣幼兒中心。(政府新聞處圖片)

與不少立法會議員初次討論幼兒照顧服務,對方每每都是縐起眉頭。何解?因為服務種類繁多,名稱近似,資助及運作模式不一,三言兩語實在難以說清,對方不感混亂才怪。當說到資助情況時,對方更是瞪大雙眼,擺出難以置信的樣子。藉由此文,也可與公眾分享一下。為了更聚焦疏理,本文只集中討論 3 歲以下的資助幼兒照顧服務,3 歲以上者再另文闡述。

比小學類型還多的幼兒照顧服務

香港的小學也就是官立、津貼、直資及私立四類,但幼兒照顧服務卻可分為六類,比小學還多。當中包括資助獨立幼兒中心、附設於幼稚園內的幼兒中心、暫託幼兒服務、延長時間服務、互助幼兒中心及鄰里支援幼兒照顧計劃。光是名稱已令人眼花瞭亂,說到服務內涵便更為混亂。

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為了易於解說起見,筆者按服務水平及對應需要兩項將上述服務劃分為三類,也就是:(1) 專業的恆常照顧服務:以持專業資歷的人員提供每週五天半的恆常照顧服務;(2) 專業的暫時照顧服務:在第 1 類的服務基礎上,撥出少量名額供暫時有幼兒照顧服務需要者使用,一般也就是兩小時至一天不等;(3) 非專業的暫時照顧服務:以義工為有幼兒照顧服務需要者暫時看管孩子,以每小時收費(稱作「獎勵金」),坊間通稱的「社區保姆」乃屬此類。(表一)

表一:資助幼兒照顧服務分類

表一:資助幼兒照顧服務分類

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說到這裡,讀者對名稱或覺混亂,但也不致驚訝。簡單來說,「專業 - 恆常」一類提供整全的幼兒教育及照顧服務,而「非專業 - 暫時」一類則以義工暫時看管幼兒。

政府撥款:專業服務不如義工服務

按道理,「專業 - 恆常」服務應該獲得最多撥款,最少應是「非專業 - 暫時」服務。然而,事實並非如此。圖一的數據顯示,2016/17 年專業的恆常幼兒照顧服務只獲撥款 2,340 萬,但非專業的暫託幼兒服務卻獲 3,270 萬,較前者多 4 成。

或許讀者會認為不能只看質,也要看量,只要服務產出較多,公共開支較多,亦屬合理。2016/17 年鄰里支援幼兒照顧計劃的總服務時數為 911,239 小時,同期的專業恆常幼兒照顧服務卻是 12,892,422 小時,是前者的 14 倍。

圖一:不同類型的幼兒照顧服務公共開支與服務時數(2016/17)

圖一:不同類型的幼兒照顧服務公共開支與服務時數(2016/17)

註:
1. 專業 - 恆常的服務時計算方式如下:
根據《幼稚園概覽》,2016/17 年有 242 間長全日幼兒學校參加幼兒中心資助計劃,共收錄 4,396 名 2-3 歲幼兒,而根據非牟利幼兒教育機構議會的資料,該類學校的全年服務時數為 2,527.5 小時,共計 11,110,890 小時(4,396 × 2,527.5)。同期的資助獨立幼兒中心一共有 738 個名額,業內人士指全年的服務時數約 2,414,共計 1,781,532 小時(738 × 2,414)。兩者合共 12,892,422。
2. 「非專業 - 暫時」服務只計算「鄰里支援幼兒照顧計劃」的支出,因互助幼兒中心的名額少,使用率極低,政府撥款亦極少,故不包括在上述圖表中。
3. 專業的恆常幼兒照顧服務的公共開支包括資助獨立幼兒中心(800 萬)及幼兒中心資助計劃(1,540萬);非專業的暫託幼兒服務只包括鄰里支援幼兒照顧計劃,互相幼兒中心開支低於 10 萬,未有在政府文件中顯示。

資料來源:
勞工及福利局,財務委員會審核二O一八至一九年度開支預算管制人員的答覆(勞工及福利局)1,2018。
《幼稚園概覽 2017/18》
非牟利幼兒教育機構議會,「落實免費幼稚園教育」意見書,2015。

「專業 - 恆常」幼兒照顧服務不論是服務水平,抑或服務時數均遠高於「非專業 — 暫時」的義工看管服務,然而政府對後者的資助竟大幅高於前者。這顯然有違一般人的理解,因此聽者每每難以置信,然而這卻是實情。

錯誤理解服務定位

另一個令人感到混亂之處在於服務定位。幼兒中心定位為幼兒提供日間恆常照顧服務,相信十分清晰。然而,「鄰里支援幼兒照顧計劃」呢?社會福利署的文件顯示該計劃旨在為有服務需要的家長,在鄰里層面提供具彈性的日間幼兒照顧服務,而對象則為「為需要長時間工作、工作時間不穩定、非常規、有突發需要、以及其他各種需要的家庭……」2,幾乎是無所不包。同是幼兒照顧服務,而對象又無特定,表面上似乎與幼兒中心定位近似。這便容易引起公眾,以至媒體及議員混淆,甚至有人以為只要擴充「計劃」便可解決現時幼兒中心不足的問題。

2011 年政府向立法會提交的文件介紹「鄰里支援幼兒照顧計劃」常規化事宜,當中清楚說明兩點:其一是「計劃」「有效填補常規幼兒中心服務時間所未能涵蓋的時段」;其二是「計劃」的服務模式乃「建立一批隨時願意服務的社區保姆,以便靈活應對一些暫時性的幼兒照顧服務需求」3。因此,「計劃」的原來定位為幼兒中心的輔助服務,在幼兒中心服務時間以外提供暫時性的看管幼兒服務,絕不是用以取代幼兒中心提供恆常服務。再者,就服務內涵而言,幼兒中心融合「照顧」和「教育」兩個元素,亦非「計劃」的義工服務能夠取代,而這正正「幼兒照顧服務的長遠發展研究」的中期報告強調對幼兒發展至為重要的元素 4

撥亂反正的契機

現時幼兒照顧服務的主次混亂,原本應該幼兒中心為主,「鄰里支援幼兒照顧計劃」為輔,但政府卻大力宣傳及注資後者,形成主次不明的亂局。可幸「幼兒照顧服務的長遠發展研究」業已完成,希望借此為契機,撥亂反正,明確各類服務的定位及配以適當資助,為幼兒提供更適切的照顧。

 

註解:
1. 勞工及福利局,財務委員會審核二O一八至一九年度開支預算管制人員的答覆(勞工及福利局), 2018。https://www.legco.gov.hk/yr17-18/chinese/fc/fc/w_q/lwb-ww-c.pdf. Accessed June 1, 2018.
2. 社會福利署,鄰里支援幼兒照顧計劃,2016。
3. 勞工及福利局、社會福利署,把鄰里支援幼兒照顧計劃常 規化並擴展其服務範圍,2011。
4. 勞工及福利局、社會福利署,立法會 CB(2)1720/17-18(07) 號文件:幼兒照顧服務的長遠發展研究,2018。

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