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從跨境口岸容量及流量評估跨境口岸基建成效(下)

2020/11/16 — 13:51

深圳灣口岸

深圳灣口岸

再說跨境人流。

自1997年後,跨境交通需求日益上漲,純粹依靠羅湖口岸來負擔日益膨脹的人流壓力顯然並不現實,加上當時珠三角的工業發展開始因工資上升,正逐步向人力成本更便宜的珠江西岸轉移,港人北上消費的目的區域也因經濟因素,逐漸從以往的羅湖或東門一帶向西擴散,從而導致新界西的跨境口岸需求暴漲。以2000-07年 (不包括2007年12月) 的數據為例,不論是傳統上的北上月份 (12月至2月),還是全年平均數字,使用羅湖、落馬洲及文錦渡的每日人次升幅均極顯著,其中尤其以落馬洲的漲幅最為驚人,七年間暴漲了3倍有餘。而以期間的總人流數計算,則升幅亦達69.1%,即平均每年以8.6%的速度上漲 (見圖8)。

圖8:2000-2007年各直接與內地連接口岸總平均日總出入境人次分佈

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因此,就著這種趨勢,當局採取兩面政策 — 在謀求增建口岸的同時,也不放鬆對現有口岸設施的擴容 — 是並沒有錯誤的。

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在羅湖口岸改善工程於2005年完成之前,相信曾經通過羅湖北上的讀者們都與筆者有相同的經驗:每次過關就如打仗,所有人從下車到出閘再到港方關口,經常就要一個小時以上,更莫論通過陸方關口,進而到達深圳一方的時間了。因此羅湖的壓力問題,至少在前述的時間段內確是亟需設法緩解的。

但增建口岸的速度和現有口岸設施的擴容進度並不一致,而且自2006年後,主要口岸擴建後的人流均未有大幅上漲。這當然可以歸因於其他新口岸的啟用 (例如落馬洲支線分流了羅湖及落馬洲的人流,而深圳灣口岸則分流了落馬洲及文錦渡的人流),但出入境人次的上升速度,在2015年因水貨客過於猖獗而收緊一簽多行後,要直到2018年高鐵及港珠澳大橋通車才再有上漲,因此各口岸的跨境人流容量便更顯過多了 (見圖9,港珠澳大橋的容量應遭嚴重低估,然而並無任何資料直接提到此點)。

圖9:2000-2020年跨境口岸設計量增長圖

當然,也定然有人會搬出那些在前文已述及的「願景」和斷言,說現在雖然過剩,將來總是會因有了新設施,「誘發」新的需求,自然就會填補起來的。不同於用在汽車流量身上時的荒謬,這種對跨境人流的「誘發」,在高鐵和港珠澳大橋通車時似乎都獲得了證實。但問題是,這種「誘發」,效果到底有多大呢?

一如前文,筆者先以口岸容量的變化作為討論基礎。

在2001年時,香港各口岸的設計通過人次為40.2萬,經過對原有口岸的多次擴建後,逐步增至2006年時的60萬人。而在2007年,落馬洲支線及深圳灣兩個口岸落成啟用,讓跨境口岸容量暴增50%,加上後續跟進的擴建工程,在2018年高鐵及港珠澳大橋通車之前,各陸路口岸的容量已達一百萬人次以上,相當於香港近七分之一的人口!再把高鐵、港珠澳大橋及蓮塘 — 香園圍所提供的近三十萬容量計入,各過境口岸每日已可供131萬人通過 (圖10)。這意味著什麼呢?要知道,香港每日過海人次,在2018年也只有189萬人而已。由此可見,當局對跨境口岸容量的擴充實是不遺餘力。

圖10:各過境口岸設計通過量變化

但如此龐大的容量,實際使用情況又是怎樣的呢?

答案是,即使在史上最高過境人次的2018年,平均每天也只用了57%的容量,即使假設前述的三個口岸均未通車,也只有七成不到!(見圖11)

圖11:2001-2020年各口岸的使用率變化

如果以當局歷年來為各項基建呈交的估算作標準,則更是荒腔走板,不堪入目了。不過,當局的估算數字常有變化,這是由於建立模型時的數據變化所致,一般情況下,越接近的年份,估算數字就會越接近現實,這是很自然的事。

但本文中述及的幾項基建,當局在申請撥款時所提交的數據,卻都是嚴重高估的。也就是說,當局在作決策時所依據的資訊,基本上都是錯誤的。

如果嫌這個看法過於嚴厲,那麼不妨看三個例子。

第一個是筆者在兩年前就提過的,在2000年時為港深西部通道 (即深圳灣口岸) 及伶仃洋大橋 (即後來的港珠澳大橋) 所作的跨界交通量預測。這份預測,除了對車流量估算極盡荒謬之外,對人流的估算也頗有問題。如果用這份文件來看2020年,若以2018年的數字,撇去疫情因素,加上2009-18年內的年平均增長率 (5.8%) 計算,則2020年的跨境人流應為881920人 (此處考慮了經水路出入境人次因港珠澳大橋而減少的因素),相當於這份估算的低級與中級增長模型的結果之間。考慮到這個數字還有高鐵所「誘發」的部分 (但不明顯),因此結果將會更接近低級模型 — 然而在當局規劃和決策時,卻是以高級模型的結果為依歸 (見圖12)。

圖12:規劃署在2000年時對2020年的跨界人流量預測與推算實際數字對比

雖說在規劃上,興建道路和口岸確實應該考慮長遠用量的因素,可是這在香港本身不論過海,抑或新界往九龍方向的道路均無法負荷車流量增長,造成嚴重擠塞,除了一提再提各種收費調整方案外全無長策時,當局在考慮過境口岸基建時卻如此「高瞻遠矚」,用心何在,昭然可見。

至於第二個例子,筆者也曾在兩年前提過,那是在2009年為高鐵而作的跨界交通量預測。這份預測對高鐵流量的估算固然不準 (第一年使用量只有低增長模型的六成),對整體跨境人流的估算,也幾乎沒有考慮當時已決定興建的港珠澳大橋,竟把經水路跨境的人次也一併按線性增長處理 (圖13),遂出現2031年水路跨境人流達67700人的魔幻數字!而實際上,經水路跨境的人次在2018年受港珠澳大橋影響,使用人次即時暴跌三分之一,僅有一萬出頭的人次使用,如何能在十三年後回升六至八倍?

圖13:規劃署在2009年時對2016-2031年的跨界人流量預測

第三個例子則是2008年9月的《深港興建蓮塘/香園圍口岸前期規劃研究》。在這份由深圳市規劃局及香港規劃署聯名發布的《研究》中,當局以2005年估算的數據為基礎,指2030年跨境來往大陸的日均人流量將達146萬人次!(見圖14)。

圖14:《深港興建蓮塘/香園圍口岸前期規劃研究》中的片斷 (留意紅線部分)

有趣的是,這個猶如當年大躍進般「放衛星」的數字,在後來呈交立法會的文件中並未提及,當局凡遇質詢,均只拿出針對蓮塘 — 香園圍口岸的個別估算,再不提總數。那麼此種估算究竟做給誰看?各位自可體味。

實際上,大部分有關口岸工程的立法會文件,尤其是2006年後,所提供的資料基本上都具有兩大特點:一是只提工程涉及口岸的經濟效益 (而非直接提到人次);二是只提最高可達人次 (而不包括剛通車時的數據,或其後的一段時間內不同的假設模型結果)。以這樣有限且極度樂觀的資料給立法會審批,自然也就得出「這項工程值得通過」的結論了。

這並非為支持上述工程的代議士推卸責任,而是當局本身並未盡責及忠實地提供數據,本身便是失職。至於代議士是否盲目支持,則又作別論,但這又非本文的討論範疇了。

不過總有人要爭辯說,筆者在本文所舉出的都只是每日平均數字,而跨境口岸應考慮繁忙日子的額外需求,因此多一些容量,正是為了應付這些需求,因此當局這樣做,是完全沒有問題的。

這種說法也不見得合理。

首先,當局自己在興建時所作的估算,本來就是以每日平均數字作為基礎的。因此筆者同樣以平均數字作基礎來考察,並無方法論上的問題。

其次是,繁忙日子的出入境人流,往往是集中在特定方向上的,這意味著入境處可以調配人員,擴大特定方向的容量,以來吸收這些額外的跨境人流。因此本文討論的容量,在實際運用時是可以調整的。

最後,筆者盡可得的資訊而整理出的數據 (見圖15及16,部分日期只有個別口岸,為該來源並未提供相關資訊之故),亦可證明即使是繁忙日子,陸路口岸的跨境人次除深圳灣口岸外,基本上均在其最大容量範圍之內,即使是在可考的歷史最高數字944480人 (2019年4月19日),以高鐵及港珠澳大橋通車前的容量計,仍然可以應付。而且就2017及2018年的最高峰數字比較可知,港珠澳大橋與高鐵所共同「誘發」的額外人流,在高峰期內僅為23000人,增長率為2.5%,更可見平均數的增長,主要來自平日常數的增加,而高峰時間的人流並未因而顯著增加。因此所謂因應繁忙日子額外需求而增加容量、有備無患的說法,實際也說不通。

圖15:各陸路跨境口岸最高出入境人次紀録

圖16:各陸路跨境口岸最高使用率

筆者費了如此大的力氣去搜集資料和分析,無非是要說明一點:由於興建跨境口岸時所估算的數字過分樂觀,因而使得跨境口岸不論是容車量抑或人流容量都呈過剩,尤其以容車量的數字最為離譜。而這些過剩的容量,在未來可見的一段時間內,也還是要長期空置著的。

必須提醒的是,近年落成通車的幾個跨境口岸,前後已花掉庫房近三千億元,成效如何,在本文中大抵可見。但在期間,一系列可以對本港道路擠塞問題有所改善的道路基建,當局卻不到嚴重擠塞 (當局在決定增建幹線公路時,常常拖到現有道路流量超出設計容量的20%甚至30%,亦即道路早已不堪負荷,出現嚴重堵塞) 也堅持不做一事,寧讓全港市民飽受堵塞之苦,也不能難了跨境人流,如此「捨己為人」的決策思維和施政方針,放眼全球,大抵也找不到多少例子,比起當年之「國際社會主義」,實在是有過之而無不及。

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