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從香港廉政制度設計,看權力制衡的 Weakest Link(一)

2021/2/16 — 19:17

1970 年代的反貪請願遊行。(資料圖片)

1970 年代的反貪請願遊行。(資料圖片)

前言:其實早前與朋友做了一個對談訪問,題目就是圍繞 The Weakest Link,談的是香港及美國,過去一年多發生的事,值得大家思考任何制度内最脆弱的地方何在。之後發生了一些事,令這段訪問應該不會有機會出街,但 The Weakest Link 的主題,筆者認為很有趣重要,值得撰文與大家探討。當日談到的其中一個主題,正是筆者比較熟悉的香港廉政制度。

而這個制度的設計及淪落,應該是全世界憲政設計的一個 case study。

超然的部門

1974 年,香港港督特派廉政專員公署,亦稱廉政公署 ICAC,在千呼萬喚下,終於成立。在此之前,香港貪污猖獗,即使作為執法部隊之首的警隊常設反貪污部,但由於部門的旋轉門機制(反貪污部的人手由警隊其他部門調入,之後又調回其他部門),而且本地貪污文化已達氾濫程度,這制度根本無法有效懲治貪污,反而讓有權者有更大誘因去腐化調查他們的人。

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由於貪污已經威脅港英政府的管治威信,要反貪,港督必須先成立一超然於所有其他行政機關的反貪部門,由一超然的人主持,輔以一班無任何利益瓜葛的人,賦予超然的調查權力,才能有效震懾貪污。但同時間,這個超然的反貪部門權力驚人,必須在他們之上加有強力的制衡機制,以免濫權。

如是者,港督成立獨立於所有行政部門、尤其是獨立於警隊,只向他一人負責的廉政公署。而廉署成立初期,掌舵者廉政專員往往由即將退休的英籍資深公務員擔任,而專員退休後亦往往回英養老,砍斷任何延後利益的可能。廉署成立初期時的調查人員,不少來自英國警隊,本身有深厚的調查經驗外,亦因成長於與貪污氾濫的環境之外,對貪污的容忍度低,也較難捲入利益瓜葛當中。

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政府更賦予廉署一些特別的調查權力,例如可由廉政專員自行簽發搜查令,資產凍結令,交出旅遊證件令,強制公務員及公營機構員工必須向廉署提供協助,甚至罕有違反緘默權的公職人員資產申報令,以及違法無罪推定的公職人員管有來歷不明財產罪等。這些權力不少當年即使是警方,也需要從法院才能得到,或違反普通法的基本原則。筆者就聽聞當年警隊高層對廉署成立時能獲得的如此權力非常震驚。

專業與政治相互制衡

但行政機關權力越大,責任亦大,隨之而來的,亦是強大的制約。制約分開幾重:第一點是制約廉政專員。不少人不知道,原來廉政公署條例内清楚列明,廉政公署由「廉政專員,副專員,以及其他廉政人員組成」,副專員乃廉署組成的關鍵一員。而在法律釋義中,「專員」包括正副專員的。由於廉政公署的調查權力來自「專員」,而傳統以來副專員都由執行處首長(即負責刑事調查的最高負責人)兼任,一般以來都認為這個設計是為了專業調查出身的執行處首長曁副專員可以自行行使所有賦予「專員」的調查權力,讓政治委任的廉政專員可專注非調查的廉署工作。但這裏有一點甚少人提到,就是這個設計變相安排正副專員在刑事調查上並無從屬安排,互相制衡,而副專員起碼在刑事調查上依然直屬港督。這大大減少了政治委任的廉政專員干預廉署專業執法的可能性。

這裏隨著 2008 年的一項修訂,更出現一個新的制約:根據《防止賄賂條例》31AA,「專員」— 即包括副專員,有權就特首可能觸犯貪污罪行而啓動一連串(經律政司、首席大法官、立法會把關)可最終引致特首被彈劾的程序。而筆者當年曾撰文分析,相信這是當年廉政風暴的真正起因,及後為何副專員一職曾被懸空多年,執行處首長長時間以署任形式安排的主因。

利用專業出身的官員與政治委任的官員互相制衡,是香港廉政制度設計的第一個關鍵制衡點。

 

[文長關係,待續。下文會繼續介紹香港廉政制度的其他制衡點,以及過去廿年當權者如何逐步敗壞這些制約。最後希望能為世界其他希望構建廉潔新政的國度提供一個反思 — 如何才能吸取香港教訓,建立一套更經得起腐化的廉政制度。]

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