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從香港廉政制度設計,看權力制衡的 Weakest Link(二)

2021/3/17 — 18:47

1977 年 10 月 28 日,一批警員闖入廉政公署位於和記大廈辦公室,引起肢體衝突。(圖片來源:P.Y. Tang / South China Morning Post via Getty Images)

1977 年 10 月 28 日,一批警員闖入廉政公署位於和記大廈辦公室,引起肢體衝突。(圖片來源:P.Y. Tang / South China Morning Post via Getty Images)

前言:其實早前與朋友做了一個對談訪問,題目就是圍繞 The Weakest Link,談的是香港及美國,過去一年多發生的事,值得大家思考任何制度內最脆弱的地方何在。之後發生了一些事,令這段訪問應該不會有機會出街,但 The Weakest Link 的主題,筆者認為很有趣重要,值得撰文與大家探討。當日談到的其中一個主題,正是筆者比較熟悉的香港廉政制度。

而這個制度的設計及淪落,應該是全世界憲政設計的一個 case study。

前文概括談過廉署賴以肅貪倡廉的「神功」,以及隨著強大權力而來需要將之制衡的第一個關鍵制約點 — 透過專業出身的副專員與政治委任的專員,從廉署內部互相制衡。

行政機關內的專業制衡

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廉署最重大的功能,是打擊貪污。如何處理市民投訴,遂成為她能否有效成為市民心目中的貪污剋星。就此,法例規定廉署必須無分案情輕重,不分金額大小,不管投訴理據強弱,對所有涉及貪污的投訴展開調查。案件開展後,只有兩個結束的可能性:一查到底有料到,經律政司決定提出檢控;或者一查到底無料到或無力再查下去,遂經過一個委員會審查案件,確定可以 close file。

在這裏,出現針對廉署的第二個制約點,就是制約其檢控權。由於廉署調查權力極大,加上貪污屬於隱性罪行,而貪污行為必須配以貪污動機才算犯法。為免廉署成為一個誣告枉告,又或是「屈打成招」的部門,政府遂將所有廉署案件檢控的權力交予律政司作獨立審核後,再作檢控決定。

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這個獨立審核及檢控權,包含就幾個問題把關:首先律政司有責任翻查廉署搜證的過程,確定能否符合法庭要求; 其次,由於廉署處理的案件往往牽涉複雜的法律問題,律政司會就案件的關鍵法律問題提出專業的解讀,為案件去留定奪;三者,覆檢案件的所有證據,以確認證據穩妥有效;之後亦要確定手上證據加起來,足以構成定罪的可能。最後,就是律政司需要決定:起訴此案件,是否最符合「公眾利益」。

換句話說,在運作暢順的情況下,廉署只負責「揭露真相」及「搜集證據」。至於證據最終是否足夠起訴,起訴什麽罪行,由律政司的專業法律團隊負責。萬一廉署有人捏造證據,或扭曲法律觀點的解讀,或以子虛烏有理據薄弱的證據強行起訴他人,律政司就足以予以制衡。

公民社會的制衡

至於第三個制衡點,就是防止廉署或調查不周詳,或處理欠妥善,在沒有全力以赴的情況下 close file,放走犯法者。當年反貪先賢的處理手法是,廉署案件若非經過法院的話,要結案必須先經一個由特首委任的「審查貪污舉報諮詢委員會」,委員俱為社會上的傑出及知名人士。這個英文簡寫為 ORC 的委員會乃每名案件主管及其直屬上司最重視的委員會,因為不少傑出委員都有法律背景,見微知著,身負重任當然打爛沙盤問到篤。筆者試過代師傅撰寫小案的 ORC 報告,老板都要來回改幾次;大案的報告更是老細親自閉門入關撰寫。如斯重視,因為每單上 ORC 的案件,案件主管及其上司都有可能被召到現場親自解畫。萬一答得不滿意,案件彈回頭需要繼續調查,是對調查員一個相當大的打擊。

而事實上,由於廉署案件有高度隱密的需要性,其運作往往在大眾眼球之外。但反貪防貪是扎根在社會的工作,除由上而下,亦需要由下而上的意見。所以港督其實就廉署的工作,常設多個委員會,將公民社會內,包括社會精英及民意代表的意見及聲音帶入廉署,加強透明度及問責精神。

本來香港廉政制度行之有效,社會因為廉潔,行政機關運作高效,警隊及其他執法機關紀律嚴明,商界之內尚算可以公平競爭,香港在回歸前後享受了真正的光輝歲月。這套制度層層緊扣,每一層互相牽制,不同光譜的民意代表亦能走入制度內代公民社會監察廉署運作。有些事件或結果即使不是部份市民的心裏所屬,但大致還不影響社會整體對整套制度的信心。

但這套制度,在過去十年,急速崩潰。筆者在下文會指出這套制度的一些弱點,以及過去日子如何被不斷蠶食。最後希望反思 — 如何可以重建一套更能經得起腐化的廉政制度。

 

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