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扭曲教師註冊制度 拖累教育質素與法治

2020/11/16 — 16:37

《香港教育法:教師註冊及僱傭合約篇》介紹

【文:辛雋霖】

在反修例運動與新冠肺炎夾擊之下,教育工作者不僅要摸索如何適應(以及協助學生適應)「停課不停學」的新教學常態,也要面對來自政府的威脅。教育局由最初不斷向學校發信,「指導」學校必須限制學生和平表達意見的權利,到發讉責信予聲稱「違反教育專業守則」的教師(不過此舉引起教育界對局方馬虎處理證供、匿名投訴、發讉責信的權力來源等質疑),最近更祭出「釘牌」極刑,引起輿論嘩然。

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政府「整治」專業惡果陸續浮現

政府一連串「整肅教育界」行動,甚至連溫和以至親建制的教育工作者也覺得反感 — 他們難保未來因履行教育天職、批評政府而被懲處,憂慮有朝一日因為而被親政府狂熱當權者批鬥。不少家長也憂慮教師因不敢誤觸紅線或害怕被告發,而被逼倒退至採用依書直說、禁止學生表達己見等已被時代唾棄的教育方式,結果嚴重影響教育質素。

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這議題也涉及教師僱傭問題。香島中學不與允許學生奏《榮光》的教師續約,就算合乎法律,也不代表這個決定必然得到持份者支持。事實上,這位教師得到不少學生甚至家長支持,更有學生不惜以身犯險,無視教育局警告,透過築人鏈進一步引起社會關注。

於是,不僅是教師,甚至連家長以至普羅大眾都關注《教育條例》以及教師僱傭合約內容。《香港教育法:教師註冊及僱傭合約篇》於 2017 年 1 月出版,當時並不算為教育界重視,現時卻以作者最不願見到的方式,遇上發揮最大作用的時機。

以下兩個例子可說明本作如何釐清大眾的誤解:

1. 對《教育條例》中使用「覺得」一字感到憂慮

《教育條例》第 47 條賦予常任秘書長(下稱「常秘」)權力取消教師註冊:

常任秘書長可在以下情況取消任何教員的註冊 —
一、被裁定已犯可判處監禁的罪行;
二、常秘覺得該教員不稱職;
三、常秘覺得該教員作出的任何行為,屬常秘認為足以構成專業上的失當行為者。

然而,不懂如何解讀法律的教育工作者,若只照字面解讀,就會以為常秘掌握無上權力,可任意以「覺得」為由行事。不過,常秘不能忽略「相稱性原則」,例如他須考慮實際案情的性質與嚴重性。

2. 對教育局任意定義「專業失當」感到困惑

同樣道理,根據本作,「不稱職」及「專業失當」也不是單憑常秘的主觀判斷,必須參考《香港教育專業守則》(下稱《守則》)與普通法(即參照相關案例)。

不過,《守則》沒有直接提及「不稱職」,而且有關「專業失當」的條文和其他條文夾雜在一起,不易作出區分,而且《守則》也沒有交代懲處方法,可說沒有約束力。

若案件上訴至法庭,律師或需要借助其他專業的案例為被釘牌教師辯護,判斷「不稱職」或「專業失當」到何種程度,才須動用除冊處分。一般來說,若「不稱職」不涉及嚴重道德缺失,都不會取消註冊。至於「專業失當行為」,有案例將之界定為「有關行為是否低於其專業的應有水平」。法庭同意不可能為「專業失當行為」下精準定義,也會尊重專業所屬公會的判斷。

由此可見,在正常的情況下,教師註冊的準則不可能被行政機關任意扭曲,當中涉及的權力行使受法律約束,這是司法權制衡行政權的體現。

協助了解司法權與教育專業的界線與互動

從「專業失當行為」的法律定義可知,「專業水平」是關鍵所在。一旦教育界的普遍共識與政府對「專業水平」的理解不同,法庭可否「主持公道」呢?

以取消文憑試歷史科試題司法覆核案為例,法庭採取較寬鬆的程序公義要求,也認為考評局會議的「長時間」討論、曾索取個別「專業人士」意見,只要不是「全然不合情理」(Wednesbury unreasonable),就可達到「已作教育專業考量」的門檻。

相信研讀過判詞的同工,都感受到法官處處直接或間接流露對殺題邏輯的不解與不屑,似乎在諷刺教育界無力反對甚至默許如此一套說法,卻奢望沒有接受教育專業訓練的法庭可「代勞」推翻決定。

法庭視教育為一種專業,但正因如此,法庭不會越俎代庖,輕率推翻法定專業團體的決定 — 要彰顯三權分立的精神,必然要為司法權定下適當界線 — 司法權制衡行政權,並不等於可凌駕行政權。

並非鼓勵隨便以司法途徑解決爭端

若以積極的角度看,即使教師不能直接介入與教育專業有關的訴訟,但不代表只能默默支持當事人及辯護律師、被動地等待判決。教師可以向市民宣示真正的、符合世界潮流的專業守則,不讓當權者單方面掌握「專業失當行為」的話語權,甚至有機會影響法庭的判決。如果有更多教師積極加入掌有實權的委員會並在會上據理力爭,又有強大的公民社會力量支持他們,更有望無須走到司法覆核這一步。

事實上,這正是當時作者的願景 — 本作非鼓勵教育界隨便尋求司法濟助,反而是透過了解現行法例及案例,及早避免法律爭議:

「本書致力把這些艱深的論述化簡,以助教師認識和捍衛這方面的權益,又藉此協助及鼓勵當局和學校管理層依法行事,使本港教育事業能健康發展,大步向前邁進。」

這段寫於後雨傘運動、相對和平時期的文字,在今天時空中,或會被批評為不合時宜。更有論者認為,教育界到今天還奢望以司法渠道尋求公義是書生造反、倒錢落海,尤其當權者似乎可不受制約、肆無忘憚地行使權力。

我不打算否定這種批評,也不會狂妄到認為司法渠道是唯一方法。捍衛專業、參與公益、抵抗不合理政策等社會運動,並沒有標準答案,只有透過開拓各種可作出不同程度貢獻的位置,然後等待發揮作用的時機。幾年前作者已留意到法律這一板塊長期被教育界忽略,於是銳意開拓這方面的空間,抱著的或許就是這種心態。

有機會在崗位上運用相關法律知識

同工們可以預計,以下措施將會陸續(或已經)出台,對同工的影響可大可小:

  • 政府加強培訓教師,務求教師「正確」認識基本法及憲法;
  • 教育局編撰教材,協助學校推行基本法及憲法教育;
  • 教育局研究更多懲處教師的方法;建制派或會趁勢修改《教育條例》,藉此「刮骨療毒」;

當同工任教基本法及憲法時,會甘心依書直說,與學生合演敷衍了事的「課堂」嗎?萬一有學生願意認真學習,發表發自內心的質疑時,同工是否只能回答不知道,然後說「你懂的」、「信政府就得」等這類自保說話呢?

當同工出席官方法律培訓時,可否嘗試洞悉當中問題,然後在問答環節質詢講者?例如:

  • 局方可否回應法官指出取消試題論據的各種矛盾地方?如果往後再有類似覆核案件的話,局方會否覺得,只須控制參與決策的與會者的取態,即使全港大部份專業教師都有強力理據反對的話,就無懼司法覆核挑戰?
  • 我校正推行基本法教育,最近要介紹法律上「相稱性」(proportionality)的概念。有學生問宣道小學及可立小學教師的釘牌決定是否合乎比例。我需要局方教學上的協助:釘牌成立與不成立個案及其理據摘要。如果有私隱考量,可以適當隱去部份資料,謝謝!
  • 局方不要答我這些法律問題不重要或者不是這次培訓的重點。所有與教育有關的法律疑難與案例,都與基本法及憲法息息相關,我覺得如果局方不願意給我一個合理答覆,會令人誤會局方不尊重基本法及憲法,不尊重法治。

有志捍衛專業尊嚴、向學生介紹本來行之有效的法治制度的同工,應可透過消化本作的法律知識,各自在不同場域學以致用。就算本作的法律知識最終被政權推翻,又如何?只要有人認同本作所承載的法治觀點,它就有發揮價值的機會。

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