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【整改時代?】歷年政府十大縱容地產商壟斷行為

現時北京指需要整改香港發展商的「壟斷行為」,但「壟斷行為」的出現,與香港政府過往的房屋土地政策息息相關。那麼房屋土地政策會否來一場有意義的大改革?恐怕言之尚早。

現時政府放風的數個最新措施,非但不是劍指,甚至是鼓勵壟斷行為。這個弔詭之處,暫時被主流公共論述所忽略。以下十個香港政府助長發展商壟斷的行為,是否亦需要一併「整改」?

1. 助長發展商加速圈地

多年來各種類型土地的發展管制,有維護城市景觀、保障生活質素與不同群體的權利,更有避免發展商全面壟斷土地資源的政策功能。但近日最新報導消息,傳出林鄭放風要大肆為發展商發展「起釘」,除放寬早已被發展商割據的濕地的發展地積比,亦打算向發展商視為「豬頭骨」的祖堂地開刀,鬆綁出售限制,預期發展商將能在新界加速囤地。

今次全方位的發展鬆綁,亦劍指市區土儲。自 2010 年起林鄭將強拍條件由九成收購門檻放寬到八成,十年後,今日有放風林鄭政府將舊樓強拍條件再降至七成。強拍底線似乎容許「無限後退」,在法例上不斷合理化發展商壟斷式收樓行為,相信「田牲式」收樓手法會更加放肆,而舊樓小業主及租戶的議價空間卻退無可退。

有趣的是,早前外投行的數據分析,在今次中央施壓下,估計恒基的地產謀財策略(農地王及私人市區收樓)將受最大影響。然而,今次放風的強拍放寬卻令市區舊樓最多土儲的恒基最受惠。政府跟發展商之間捆綁利益關係,在現時中央針對發展商壟斷行為下,更顯弔詭及複雜。

2. 散播土地「荒」言

由 2002 年「孫九招」起,政府將香港房屋政策「定性」為集中土地供應,減少公營房屋供應,將私人房屋供應交由市場決定,是其後樓價飆升的重要因素。歷經 20 年,政府房屋大方針卻不見有大改變,繼續盲目催谷覓地,甚至不斷提倡天價人工島開,只為「做大個餅」,卻不全面收回棕地、發展商土儲及潛在違規丁地等其他土地選項。只講土地供應的政策論調背後,正配合著發展商動員打手發功,聯手在公眾輿論上背書式輸入「土地荒」的幻象,最後發展商圈地囤地等壟斷行為卻以「公共利益」之名變得合情合理。

林鄭最近轉口風表示香港短期「搵夠地」,但劍指官僚「卡關」要加速審批,跟現時發展商指控回應香港房屋問題源自覓地到建屋速度「唔夠快」,明顯口徑一致,更顯政府貫徹親發展商的立場,不斷為發展商釋放土儲,助長由發展商主導香港土地供應。

3. 「土地共享」度身訂做兼送基建

作為政府近年重點推銷的「土地共享先導計劃」,本身已被詬病為發展商「度身訂做」。政府以提供基建為由,幫助發展商釋放其偏遠、或有客觀條件限制(如位於濕地旁)而不適合發展的土儲,而公眾因而額外獲得的單位,往往只佔整個發展小部分(額外樓面面積的六成作公營房屋用途),發展商甚至能申請將官地納入發展範圍,將計劃稱為「共享」,實在是一個搵笨的公關表演,最後只會助長發展商繼續壟斷香港規劃主導權。

由發展商決定土地共享的選址,會否出現規劃錯配的社區?單從最新一宗共享申請中,恒基建議在林村社山村鄉郊地區興建近 40 層高「公屋」,足見其潛在規劃災難。

可能發展商政府觀望政府會否進一步放寬發展限制,亦正與政府討價還價中,過去兩年土地「土地共享先導計劃」只接到三宗申請,就土地供應速度而言,又是另一種「搵笨」。而日前有發展商接受《文匯報》專訪就表示,在土地供應方面發展商可扮演更積極角色,表示可以提供多個「公營房屋單位」,參與「土地共享先導計劃」可能是發展商心目中應酬北京施壓的其中一個成績表,能否真的解決房屋問題或壟斷問題只是一個大問號。

4. 傾向避開發展商土儲收地

若政府真的動真格應付發展商壟斷及囤積行為,運用過去數十年在法院未嘗一敗的《收回土地條例》(土收)就最適合,將高度集中的業權復歸公有作公共用途,亦能夠增加租住公營房屋供應,舒緩基層居住困境。

政府亦會在收地政策上處處配合發展商。近數年有無數案例顯示,政府會選擇性利用土收針對一般農民、非原居民村甚至小地主,如橫洲、馬屎埔等,而巧妙地被避開發展商土儲,例如屏山北的棕地發展選址,以維護發展商的「私人業權」。「土地共享先導計劃」亦容許政府利用土收收回選址內小業主的業權,為大業主的土地共享申請開路,位於林村的「土地共享先導計劃」正屬此例,申請文件建議政府利用土收收回申請範圍內某些道路的業權,為發展項目興建接駁道路。

單單看林鄭於 2019 年提出收回十組私人地興建公屋,兩年後現時只能夠收回三組地塊,另外有三組地塊因屬發展商而放棄收回。而宣布收回的三組地塊中,其中一組更是新鴻基地產無法獲得當中位置關鍵的「祖堂地」業權而未能發展,屬「豬頭骨」地,政府收地屬收拾殘局。而發展商和政府亦能分別在收取「壯士斷臂」及「果斷收地」的公關之效,但諸如此類選擇性收地的做法只是在助長發展商壟斷市場的行為。

5. 助長囤地自肥兼送發展權

過往新市鎮發展模式,主要是政府收回土地並重新規劃,部分土地再行公開拍賣,沙田新市鎮便是一例。而新界東北新發展區,卻開始加入「原址換地」等概念,(「加強版」的新市鎮發展模式),逐漸將規劃主導權拱手相讓予發展商 — 發展商可以保留土地的發展權,早年聞風而一湧囤地的發展商大有斬獲,亦能夠決定能在那個位置起樓。

在新界東北發展公佈前,現任財政司陳茂波被涉嫌利益衝突,搶閘新界東北囤地,最後更逃過廉署起訴。連政府官員亦「其身不正」參與囤地等壟斷操作,怎能期望政府會大力遏止囤積堆奇?「加強版」新市鎮發展模式為發展商度身訂造,「獎勵」囤地行為,誰囤地囤得最多,誰就更能有能力壟斷市場。

6. 批准無底線開則

回歸早年的發水樓、屏風樓,到近年納米樓,卻是一直導致香港房屋「貴、細、擠、焗」的一大推手。往往政府給予發展商樓面面積的優惠豁免,放寬這些建築物法規時,卻縱容發展商鑽政策空子,可以「無底線」開則,賺盡每一呎,而政府一向少有適時作出管制,卻稱將問題交予市場決定及解決,造就一個個三尖八角的「怪則」單位。除了樓價貴生活成本高,連市民的居住空間也被收縮及改造。今日,上有夏寶龍聲稱要解決劏房問題,下有繼續造就恒基成為「納米地產王」,更顯政府無心解決香港房屋問題。

7. 放任樓市縱火

面對發展商囤樓囤地以及熱錢流入炒賣樓市,政府只講土地供應,將需求管理置於不顧,更故意忽視壓抑樓市炒賣的房稅政策改革,才是香港房屋問題「貴、細、擠」多年來一直未能妥善改善的關鍵。

上年年頭大肆宣揚的一手樓空置稅,林鄭已經不敢再提,資產增值稅亦再不考慮。而早幾年政府為「應對」熱錢炒賣物業投資樓價飆升而推出的買家及特別印花稅(「辣招」),原來可以透過公司股權轉讓業權形式避開, 所以公眾不時驚訝某高官、富商或明星竟能夠「首置」買樓,才猛然醒覺這些「辣招」實質上只係用來「做吓樣」,向公眾顯示已經「做咗嘢」,實質上繼續「馬照跑、舞照跳、樓照炒」。

8. 卸膊公營房屋予私人參建

除了政府每年公營房屋供應長期不足外,現時林鄭自稱「重建置業階梯」一大措施首置樓,更是政府將公營房屋供應責任交予私人參建的「卸膊」發展模式。在首置樓的官方定義上卻一直彈出彈入,一時形容為「公」,一時又「私」,變相可以「捽數」,成為林鄭公私營「七三比例」達標的最大「公因數」,根本地影響原作公營房屋(公屋/居屋)的潛在土地供應數目。

當政府推銷土地共享計劃的前身「以公私合營釋放發展商農地土儲」時,強調需要在地皮提供公營房屋,但沒有明言是是哪一種(公屋/居屋),時至今日,公營房屋部分成為了「公營房屋/首置樓」。首置樓「名公實私」,作為私人發展商作出「社會貢獻」的一大賣點,讓夾心階層可以首置「可負擔」的單位,但定價上所價不菲,舉例說最新由長實發展的安達臣首置樓,定價已不考慮申請者負擔能力,而是重新與市價掛鈎,往往比居屋更加昂貴,這正是政府卸膊公營房屋的必然後果。

從「公營房屋」定義的變樣,明顯見到政府房屋供應政策放軟手腳,鬆章於發展商。如日後首置樓恆常化為公營房屋供應的話,將延續香港房屋供應由私人發展商主導的命運。

9. 讓地產利益滲入城規會

董建華時期,首次委任過半數有發展商背景的人進入城規會,將城規會審批土地發展的把關角色,慢慢被日益摻雜的發展商利益弱化。現時單靠城規會本身利益申報機制以及避席做法,已經未足夠釋取公眾對於官商勾結的質疑,例如現時城規會「鄉郊及新市鎮規劃小組委員會會議」,已有五個委員有發展商背景,公眾對於城規會能否發揮公正審議發展申請的觀感已經大打折扣。

10. 增加發展商土儲的「活化」政策

除了慣常賣地強拍舊樓,近年的活化工廈政策亦給予發展商增加土儲的機會。由初時 2010 年的整幢工廠改建優惠、2018 年第二輪工廈重建免補地價,再到近日的工廠改契標準補地價,除了很有可能為發展商日後農地改契補地價標準化試水溫外,一連串加快重建工廠措施,據傳媒報導亦助長發展商過往十年囤積甚至炒賣工廠單位,直接導致工廠區的呎價急升。

所謂「活化」,不止助長發展商的壟斷行為由土地房屋重建,延伸至平民工廠區,在加快重建同時,卻少有安置及補償小租戶的措施,租戶愈搬愈遠/細。單是靠虛有其表的劏房租管,根本不足以解決香港中低層生活工作空間日漸收縮的問題。

小結

回顧過往十多年政府縱容史,縱使近日中央點名發展商壟斷行為,然而,最新一份施政報告,香港政府很有可能進行土地發展鬆綁大手術,短期內繼續甚至加劇這場壟斷遊戲。而未來這個利益纏繞的聯盟究竟會不會被清算/替代?或是中央施壓只是「雷聲大雨點小」?長遠仍需繼續觀望香港土地利益版圖變動、未來中央施政方針以及下一任政府班底之間如何互動。

 

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