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新聞自由的界限

2020/4/29 — 12:54

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【文/[email protected]

誠如今年中學文憑試通識科試卷資料所言:「新聞自由並不是絕對的。」

然而,有關新聞自由界限的討論又是否正如試題資料的表達一樣,在一句簡單描述後便完結呢?

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筆者首先向大家簡單交代相關背景及條文原文。眾所周知《公民權利及政治權利國際公約》(公約)在香港的實施除了得到《中英聯合聲明》及《基本法》第 39 條的保障外,亦透過香港法例第 383 章《香港人權法案條例》在本地生效。而資料所引用的條文出自《公約》第 19 條,此條文亦完整地呈現於《香港人權法案》第 16 條:

意見和發表的自由

(一)人人有保持意見不受干預之權利。

(二)人人有發表自由之權利;此種權利包括以語言、文字或出版物、藝術或自己選擇之其他方式,不分國界,尋求、接受及傳播各種消息及思想之自由。

(三)本條第(二)項所載權利之行使,附有特別責任及義務,故得予以某種限制,但此種限制以經法律規定,且為下列各項所必要者為限 ——

  (甲)尊重他人權利或名譽;或

  (乙)保障國家安全或公共秩序,或公共衞生或風化。

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早在《香港人權法案條例》通過三個月後,當時上訴庭於女皇 訴 冼有明  [1991] 1 HKPLR 88 一案中表明,香港法庭在詮釋《香港人權法案》時,可參考和根據聯合國人權委員會的一般性意見,和已將人權法案賦予憲法地位的普通法司法管轄區及《歐洲人權公約》的相關詮釋及判例 [1] 。而在主權移交後的 岑國社 訴 香港特別行政區  [2002] 2 HKLRD 793 一案中,終審法院亦重新確立:

法庭在解釋《基本法》第三章和《香港人權法案》的條文時,可以考慮國際法律學說裏已經確立的原則,也可以考慮國際和其他國家的法庭與審裁機構就《公民權利和政治權利國際公約》、 其他國際法律文書和其他國家的憲法內相若或大致相若的條文所作的決定 [2]

聯合國負責監督《公約》在全球實行情況,並就其條文、有關人權議題及公約運作方式所作出的釋義的條約機構 (treaty body) 為人權委員會 (Human Rights Committee) ,而此類釋義會被歸納成一般性意見 (general comment) 並在國際上對於如何保護公約中所列明的人權提供重要指引 [3] 。最近,終審法院在 2020 年 1月 10 日在 ZN 訴 律政司司長及其他人 [2019] HKCFA 53 一案中,亦有援引聯合國人權委員會第 28 號一般性意見,以及人權委員會就《公約》在香港實行情況於2013年作出的結論性觀察 (Concluding Observations) [4]

如何詮釋新聞自由?

既然香港法庭亦認同在詮釋此等權利時應該考慮國際間已經確立的人權準則及法律原則,我們亦理應從相同角度完整地理解相關條文。此文中對「表達自由」的表述即《香港人權法案》中的「發表自由」。

人權委員會就《公約》第 19 條意見和表達自由作出的第 34 號一般性意見開宗明義就指「意見自由和表達自由對任何社會都是不可或缺」,又指「意見自由是實現透明度和問責制原則的必要條件,而這些原則又是促進和保障人權的必要條件」 [5]

《公約》第 19 條的字眼確實沒有提及「新聞自由」四字,但是人權委員會清楚說明:

第 2 款要求締約國保障表達自由,包括不分國界尋求、接受和傳遞各種信息和思想的權利。這項權利包括表達和接收能夠傳達給他人的各種形式的想法和意見,但須符合第 19 條第 3 款和第 20 條的規定。這包括政治論述、對自己和公共事務的評論、拉票、人權討論、新聞、文化和藝術表達、教學和宗教論述 [6]

即使《公約》第 4 條中列出的不得克减權利 (non-derogable rights) 中並不包括意見和表達自由,人權委員會仍然表明:

此外,雖然意見自由沒有列入《公約》第4條不得克減的權利之中,但要強調的是「《公約》第 4 條第 2 款沒有列出的條文中,委員會認為其中有些條文元素不能受到合法克減。意見自由就是這樣一個元素,因為緊急狀態亦永遠不能使克減意見自由成為需要。」[7]

公民社會中普遍對於媒體在監察政府、揭發社會問題,和確保公眾知情權功能的論述亦有包含在第 34 號一般性意見內:

在任何社會中,自由、不受審查和不受限制的新聞或其他媒體對於確保意見和表達自由,以及所有其他《公約》權利均是必須的。如此媒體是民主社會的基石之一。《公約》包括一項權利,即媒體可以根據這一項權利獲得資訊,從而履行其職能。公民、候選人和當選代表之間必須能夠自由交流關於公共和政治問題的資訊和觀點。這意味著新聞自由和其他媒體能夠在不受審查或限制的情況下對公共議題發表評論,並向公眾輿論提供資訊。 公眾同樣地有相應的接收媒體產物的權利 [8]

總括以上,可歸納出人權委員會對於意見和表達自由,包括新聞自由的幾點觀察。第一,《公約》對於締約國施予保障意見和表達自由的積極責任 (positive duties) 。二戰後建立的現存國際秩序和法律以國家作為單位,而聯合國各人權條約亦是以締約國作為單位。因此,要採取積極措施以在其領土上保障《公約》所列明權利,並履行因締結公約而產生的國際法律責任乃是締約國責任。

第二,如果要根據《公約》討論傳媒的社會責任,其責任在於履行其職能,亦即是確保公眾知情權以及令公眾有充足的資料和觀點就公共及政治議題作討論,繼而確保在人權議題上透明度和問責性的原則,以達致促進和保護人權。亦因如此,通過意見和表達自由侵犯他人權利的行為(例如誹謗)便需要予以限制(延伸討論:「傷害原則」 (the harm principle) 與現今國際人權準則)。

第三,即使新聞自由不是絕對的 (absolute) 權利亦不代表意見和表達自由在國際人權準則下,能夠受到國各國政府不需要和不合乎比例的限制。關於此點及對新聞自由的合理限制將在下一節詳細討論。

《公約》第 19 條第 3 款對表達的自由限制

正如試卷資料和上文提及,《公約》第19條第3款的確對表達自由在兩方面有所限制,但是在詮釋如此限制時的大原則是:

在任何情況下,限制都不能危及權利本身,例如本末倒置地以例外情况當作規範 (norm) [9]

同時,其他原則包括:正當目標、合乎法律、符合比例性。詳情可見於聯合國6位特別報告員 (Special Rapporteur) 在 4 月 23 日就香港反恐法律和煽動罪行向香港政府表達關注和質詢的信件 [10]

以國家安全、公眾秩序、公共衛生為由限制新聞自由

有關國家安全的部份已在上文有關《公約》第 4 條的部份約略討論,在此不贅(延伸討論:國家安全、和平倡獨與《約翰內斯堡原則》 [11] )。

而有關公眾秩序的部份,只要查看《公約》英文原文,便會發現第19條第3款的「公眾秩序」並不是一般意義中、在治安意義上的「public order」而是「public order (ordre public)」。在梁國雄 訴 香港特別行政區 [2005] 3 HKLRD 164 一案中,終審法院在處理《公約》中「公共秩序 [public order (ordre public)]」概念應如何應用在《公安條例》時,考慮了國際法律家委員會在 1984 年為聯合國制定的錫拉庫扎原則 (Siracusa Principles) :

「公共秩序 [public order (ordre public)]」可被界定為歸納了確保社會運作的規則或建立社會的基本原則的主要內容。尊重人權是「公共秩序 [public order (ordre public)]」的一部分 [12]

就此,終審法院的詮釋為:

然而,「公共秩序 [public order (ordre public)]」是不明確和難以捉摸的。在治安意義上的公共秩序以外,這項概念的範圍不能清楚地界定(見 Ng Kung Siu 一案第 459 頁 I 至第 460 頁 A)。“[這]並非一項絕對或明確的概念,不能歸納為一個一成不變的公式,而必須按照時間、地點和情況而變化” [13] 

由此可見,《公約》第 19 條第 3 款的條文不代表在任何情況下均可以「公共秩序 [public order (ordre public)]」為由限制意見和表達自由,包括新聞自由。限制在特定情況下是否合乎法律、符合比例性及其他相關準則亦需要包括在此考慮之中。

那麼在疫症大流行之中,執法者又是否隨時可以公共衛生為由限制新聞自由?第 34 號一般性意見對於此點非常直接、清晰:

法律不得對負責執行限制表達自由措施的若干人等,賦予不受約束的自由裁量權 [14]

此外,第 34 號一般性意見亦就第3款的應用向締約國施加更多的積極責任:

締約國應採取有效措施,防止旨在令行使表達自由者沉默的攻擊。絕不能援引第3款作為阻止任何倡議多黨民主、民主原則和人權的理由。在任何情況下,由於行使意見或表達自由而對某人的攻擊,包括任意逮捕、酷刑、威脅生命和殺害等形式的攻擊,都不符合第 19 條 [15]

總括上述,即使第 19 條第 3 款列明了一些可以限制新聞自由的理由,亦不代表這些理由在任何情況下都適用。

更重要的是,任何國際人權公約的本質在於促進和保護人權,而並非在於協助國家限制其公民的權利。凡此種種國際法下框架在特定情況下對限制公民權利的許可,均是旨在促進人權,以及尊重現今國際法的兩項大前提:國家主權和主權平等 (sovereign equality) [16]

結語

當今權貴對「權利與義務」兩者的討論故意側重於後者,同時亦恆常模糊化對前者合理限制的界線,藉此為政權對公民權利及自由施以的不合理限制作辯護。權貴之所以能夠如此肆無忌憚,是因為充分了解香港公民社會並沒有像西方公民社會對「權利」、「主權在民」等概念的根本認知。

正如上文輕輕帶過JS Mill的harm principle,現存國際人權法律框架或多或少建基於西方數百年哲學討論的成果,而儘管洛克 (John Locke) 、約翰彌爾 (John Stuart Mill) 、孟德斯鳩 (Charles de Montesquieu) 、盧梭 (Jean-Jacques Rousseau) 等大哲學家的觀點不盡相同,但其中一個最常見論點是人生而擁有基本權利,任何權利不得任由政府剝削、侵犯。學術討論以外、在現實中,除了大家耳熟能詳的英國「國會至上制 (parliamentary supremacy) 」,美國憲法中有關剩餘權力 (residual power) 的規定亦彰顯「主權在民 (popular sovereignty) 」概念的重要性。

時至今日,所有的法國高中畢業生在會考中都必須完成長達四小時的哲學,而課綱「分為五大領域 28 個概念,如幸福、自由、法律、正義等」 [17] 。此做法的原因亦不外乎於「培養學生的批判性思維,並建立理性分析座標以領悟時代的意義」 [18] 。而令中港兩地權貴趨之若鶩的 IB 課程(國際預科證書課程, International Baccalaureate Diploma Programme),其六大課程組亦有包含哲學部份 [19] 。由於可見,在西方發達國家中,對保障公民權利的重視是人民一貫的生活方式 (way of life) [20] ,而非只是政治議題。

筆者並非教育專家,然而中學文憑試及通識課程與其狹窄地討論新聞自由,倒不如以課程中有關《公約》的部份討論何謂絕對及不能克減的權利 (absolute and non-derogable rights) ,例如國際及本地法律對任意拘留 (arbitrary detention) 、酷刑 (torture) 及其他殘酷、不人道或侮辱性的對待及懲罰 (other cruel, inhuman, or degrading treatment or punishment; CIDTP) 的絕對禁止 (absolute prohibition) [21] ,以助學生了解權利的本質、現存國際法如何平衡人權和國家主權,以及對國家權力的限制。

註:《公約》第1條及聯合國憲章第1條均有提及民族自決權,筆者有機會就此再作討論。

筆者為 SOS 成員,協助撰寫人權報告。本身從事人權組織,亦在文宣國際線略盡綿力 (Twitter: defendhk1) 。

 

注腳及參考:

  1. See para 66-70
  2. See para 58-59
  3. See "What are the human rights treaty bodies?
    See "What is the purpose of the Human Rights Treaty Bodies general comments?
  4. See para 64-71
  5. See para 2-3
  6. See para 11, ibid.
  7. See para 5, ibid.
  8. See para 13, ibid.
  9. 聯合國就香港反恐法律和煽動罪行向香港政府表達關注和質詢的信件第 2 頁 
  10. See p.2-3, ibid.
  11. See https://www.hkcnews.com/article/8662/白嘉露-基本法_23_條-陳文敏-8662/人權法專家:和平倡獨不違法-民間應提符國際標準23條方案
  12. See para 71
  13. See para 70, ibid.
  14. See para 25
  15. See para 23, ibid.
  16. 見聯合國憲章第二條 
  17. See https://vocus.cc/allabouteducation/5c9b4cc8fd897800013c5b0a
  18. Ibid.
  19. See https://www.ef.com.tw/blog/efacademyblog/international-baccalaureate-ef-academy/
  20. See European Commission's discussion on "The European way of life" 
  21. 詳見向英國國會呈交有關香港違反人權及人道主義之證供

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