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監獄改革(十六)為何說懲教投訴機制是假的?

2020/4/27 — 9:56

懲教署影片截圖

懲教署影片截圖

【文:香港社區組織協會ㅤ民權教育中心】

早前的文章談及懲教院所內有不同投訴渠道,但囚友大多認為投訴機制無助,甚至是假的;究竟現行投訴制度有何問題?

問題一:太平紳士投訴制度的不足

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目前懲教署的政策和做法揭示了現時內部投訴機制的三個主要問題,包括:(1) 缺乏問責機制;(2) 缺乏制度性支援;(3) 法律支援不足。

在 2018 年,太平紳士在巡視由懲教署管理的監獄期間共接獲 187 宗投訴(2017 年則接獲 209 宗投訴)[1],當中有 168 宗是針對懲教署的投訴;就針對懲教署的投訴個案,被認為有需要進一步跟進的投訴有 114 宗,當中 110 宗被轉介至懲教署作跟進的投訴當中(另 4 宗轉介警方調查),而其中 65 宗被轉介至投訴調查組。於 2018 年,經巡獄太平紳士於懲教院所接獲的 187 宗投訴中,有 41 宗投訴涉及職員態度及行為(例如使用不必要或過度武力、使用不雅/粗穢語言等)[2] 的指控,佔接總獲投訴個案的 22%,情況令人關注;值得指出的是,相對來說太平紳士於 2017 年於懲教院所接獲的 209 宗投訴中,只有 22 宗(10%)涉及職員態度及行為。遺憾的是,我們看不到太平紳士制度對此情況有進行深入的跟進。

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以社協的接觸和了解,現時巡獄太平紳士接獲的投訴數字並不能反映當前問題的嚴重性,因向巡獄太平紳士作出投訴是在監獄內公開進行的,即獄中懲教人員必然知悉有關在囚人士作投訴,這無疑會令不少在囚人士不敢透過此途徑投訴,特別是涉及懲教人員行為不當或濫用職權的問題。此外,雖然太平紳士在探訪期間會親自接受在囚人士的投訴,但他們絕少親自跟進個案,而是將投訴轉交給懲教署投訴調查組,反映加強處理投訴機制的獨立性和跟進行動的需要。

問題二:投訴人擔心投訴後被報復

根據社協多年來與在囚人士接觸的經驗,在監獄提出投訴的主要方式是向懲教人員提出口頭投訴及向投訴調查組提出正式投訴。但是,這兩個渠道均缺乏保密性。此外,在囚人士可能會因為害怕受到報復,而不敢投訴。報復的形式包括以延長刑罰、身體威脅和對不當行為進行指控。再者,在囚人士必須親自透過懲教人員向投訴調查組提出正式投訴,大大減低了投訴的保密性。當投訴人提交投訴時,往往會被懲教人員詢問有關投訴,甚至恐嚇投訴人,阻止投訴。以上憂慮非無中生有,只要有投訴經驗的囚友,大多會領教過投訴帶來的「代價」。

問題三:投訴機制缺乏透明度

所有投訴均按《監獄規則》(第 234A 章)和《懲教署投訴處理手冊》[3] 處理。嚴重性低的投訴通常由懲教人員處理,而涉及懲教人員不當行為或投訴機制結構性問題的重大投訴則由投訴調查組跟進。投訴亦可轉交予其他部門或外部機構,如警方或廉政公署作進一步調查。懲教署現行做法,例如懲教署就投訴處理所使用的《投訴處理手冊》等指引並沒有公開。與此同時,懲教署署長在年報中提到的建議,只刊登在懲教署的內部系統中,公眾則無法獲悉這些建議,亦無法知道投訴執行進度。

問題四:投訴時限不合理

此外,現時投訴個案的投訴期限是事發後的 24 個月內,換言之,投訴必須在事件發生的 24 個月內提出,投訴調查組方會處理。不過,由於害怕受到報復,許多在囚人士只會在出刑前一段時間和出刑後才提出投訴。24 個月投訴限期是監獄中不必要的司法障礙。

問題五:投訴者及證人保護的不足

社協曾接觸不少曾投訴的個案,投訴人反映投訴者和證人均沒有受到適當的保護,當中有涉及對懲教人員或其他在囚人士行為不當的投訴。基於投訴的敏感性,投訴者和證人可能會受到口頭威脅和虐待,引致投訴者終止投訴和或證人被阻止作供。在監獄等封閉環境中,缺乏可靠的隔離政策(投訴人與被投訴人的隔離),是對投訴者的巨大威懾,亦間接令懲教人員有可能繞過投訴制度繼續實施濫權及侵權行為。

問題六:投訴調查時紀錄存檔的不足

此外,缺乏系統性的紀錄保存亦是導致調查困難的主要原因之一:

  • 證人保護:現階段懲教署並沒有任何公開的證人保護措施,社協從在囚及更生人士的接觸中亦有不少人反映證人有可能受到他人的威嚇而不敢作證。
  • 物證(一)在囚人士移動紀錄簿冊(MMR):在囚人士移動紀錄簿冊紀錄了在囚人士在監獄的流動紀錄,能有效的驗證口供的真確性,能幫助調查。可是,基於在囚人士移動紀錄簿冊不是官方正式文件,因此沒有得到有系統性的保護。
  • 物證(二)閉路電視政策:現時閉路電視覆蓋範圍有限,某些監倉和面談室均未被覆蓋,導致在未被覆蓋的範圍作案則無法證實;目前監獄中的閉路電視系統沒有錄音功能,令蒐證加倍困難,尤其是言語攻擊等類型的投訴難以單憑影像作實。再者,閉路電視紀錄只保存過去三個月的紀錄,而投訴期限為 24 個月。因此,三個月的保存期是不合理的。

問題七:內部紀律聆訊缺乏公正性

不少在囚人士反映,懲教人員在監獄內阻嚇在囚人士投訴的慣常方法,是恐嚇在囚人士如堅持投訴,將指控有關人士因某些原因違反紀律(如藏有監獄內不容許藏有的物品)而要透過紀律聆訊判罰加長刑期和獨立囚禁等;如有關情況屬實,則顯然會造成非常嚴重的「寒蟬效應」,令不少人不敢作出投訴。

因此,紀律聆訊的公正性直接影響囚犯對不公之事作投訴的意欲。此外,若投訴是和紀律檢控之事件有關,投訴調查將與該聆訊一併處理,投訴調查亦會隨即終止。所以,內部聆訊亦同樣應受到獨立的監察。現時的紀律聆訊在多方面均缺乏公正性,不僅沒有滿足在上述的評估框架概述的規則,甚至在正常期望之下:

  • 聆訊判決人為懲教人員,難免會有偏幫的成分,大大減低聆訊的公平性。更嚴重的是,整個聆訊只有懲教人員出席,沒有獨立人士在場以確保判決的公平性。
  • 被告無法得到完整的聆訊錄音紀錄,因而無法與本人抄本作出比較。

問題八:缺乏足夠法律支援

在涉及在囚人士的紀律聆訊方面,被告沒有絕對權利(absolute right)得到任何法律諮詢或法律代表的援助,也難有機會尋求外部法律支援。被告需要得到懲教署批准才可以尋求法律支持。現時法律援助制度的保障並不涵蓋懲教的紀律聆訊程序,這使得被指違紀的在囚人士在紀律聆訊處於不利地位,這對聆訊的公正性無疑產生不利影響。

問題九:缺乏有效的外部投訴機制

雖然在囚人士可以向外部機構投訴,但大多數外部投訴最終都會轉交給懲教署的投訴調查組進行調查。由於目前缺乏有效的外部處理投訴及獨立調查機制,使涉及懲教的投訴大多無疾而終。

假若懲教人員的權力缺乏有效的監督和制度,可以在懲教院所中「為何欲為」,恐怕難以保障在囚人士的基本人權。如何建立完善的懲教制度內的投訴機制,確實是非常重要的人權議題。

 

[1] 政務司司長辦公室轄下行政署,《太平紳士巡視 2018 年年報》,2019 年 12 月。
[2] 同上,附件 C。
[3] 《懲教署投訴處理手冊》一直是不公開的文書,社協曾向要求懲教署索取有關手冊作參考,但當局並無積極回應。

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