資料圖片:港鐵列車(港鐵Facebook圖片)

行政權流失故事系列 — 公產成私利的港鐵

除了房屋短缺這個根本問題外,香港有製造民怨的民生「三座大山」(註 1),就是港鐵、領展和公積金對冲,前兩者都涉及政府功能公司化和公共資產股票化,損害政府的行政權,對於民間的不滿,政府似乎滯留在「無計可施」的境地。

港鐵惹起公憤

港鐵全名「香港鐵路公司」,多年來借鐵路建設為名,從政府手中取得土地供應權和規劃權,化身地產商賺大錢,盈利不絕但車費只升不減,惹起公憤,港鐵已經由服務市民的鐵路公司變成地產商(精彩短片見註 2),反映政府行權流失和被利用。

港鐵歷史和性質

港鐵前身是 1975 年成立、香港政府全資擁有的地下鐵路公司,負責營運集體運輸系統(即口語裏的「地下鐵」),2007 年吞併九廣鐵路後改名港鐵,壟斷了全港的鐵路運輸。

2000 年香港政府把地鐵上市和像領匯(後來的領展)一樣出售股權套現,不過政府只出售部份股權令地鐵變成公私不分的混合體,港鐵可以藉公營機構身份取得政策優待,如土地和發展權,然後變成股東紅利,但是政府行使行政權要求港鐵以民眾利益為前提採取某些措施時,則反過來受公開市場股票持有人(所謂「小股東」)的制約,港鐵股權混雜的後果是:公產變成私利,地產主導,鐵路服務被忽視。

發展權原是應急錢

香港地下鐵發展初期不是一帆風順,七十年代全球石油危機及經濟動蕩,承建的日本財團退出,地下鐵路網被逼縮減規模,同時為了解決資金短缺問題,才出現 1975 年政府把四個地鐵站上蓋發展權授予地鐵公司的決定(註 3),給地鐵公司提供「應急錢」只是一次性安排,行政局文件也清楚說明,政府全權控制地鐵上蓋的發展權,不是必然送給地鐵公司的禮物。

還有一點,1975 年地下鐵路公司成立時,政府文件認定鐵路是公共交通工具,鐵路公司以審慎商業原則運作,而不是追求投資回報最大化,政府也表示鐵路物業發展帶來的額外利潤,用作維持「保守的車費政策」,即是把車費調節在較便宜的水平。

變質和退步

二十年來地鐵壟斷了鐵路站的商場和住宅地的建設,幾乎無本生利地做地產生意,賺取豐厚利潤,但是非常奇怪,2006 年訂立的車費可加可減機制,車費與地產盈利脫鈎,以致現實裏地鐵年年在地產方面賺錢而車費只升不降,成為民怨「三座大山」之一不難理解。

二十年來主導港鐵駛離正軌,地產盈利遠遠超過客運盈利,以 2019 年社會事件發生前的 2018 年度為例,以除息除稅前盈利計算(EBIT,最後數目四捨五入),客運 20 億元,車站商務 50 億元,物業租賃及管理 42 億元,物業發展 26 億元,後兩者算作地產業務共 68 億元,是客運三倍多,就算把前兩者加起來當作鐵路業務共 70 億元,也只能跟地產業務打個平手,因此有人戲稱港鐵是「半間地產公司」。

港鐵賺錢至上,每天的鐵路營運反過來成為「負擔」,視鐵路維修為「支出」,鐵路工程人員感受到資源緊絀的壓力,鐵路故障由過去非常偶然一次,演化到如今鐵路發生故障、服務受阻的新聞報道,多如家常便飯,服務退步太過明顯了!

更可怕的是火車出軌事故,2018 年 4 月 3 日高鐵火車在車廠內出軌,2019 年 9 月 17 日紅磡站三節車廂出軌,兩年之內兩度出軌,責任大概不得不算到心中只有地產、輕視工程的港鐵管理高層的頭上。

二十年來我們看到港鐵在工程管理方面的低水平表現,從建造高鐵香港段和沙中線的離譜超支,到土瓜灣站和紅磡站工程的嚴重違規,劣跡斑斑,我們也看到事件曝光後,政府面對港鐵的傲慢,遊移不定,左支右絀,政府雖然是港鐵的大老闆,卻沒敢狠抓問題和指令改正,我們禁不住懷疑香港政府行政體系失去了駕馭港鐵的膽量和能力,反過來被自己的下屬牽着鼻子走,情況與機場管理局頗有雷同(有關機管局的討論見註 4)。

誰讓港鐵壟斷發展權

二十年來房屋供應失調是香港的根本問題,港鐵空有大片土地的發展權,卻沒有發揮任何解決基層市民住屋需要的作用,我們要問:政府行政體系有要求過港鐵配合政府多建公屋或居屋嗎?又或者為甚麼港鐵可以頂住政府意願而不加以配合?

既然港鐵的地產盈利與車費脫鈎,又在擁有土地的有利條件下不出力解決香港住屋問題,我們要問:港鐵何德何能要求政府自動提供鐵路地皮上的發展權和物業管理權?政府為甚麼偏心港鐵,讓它不用跟他人競爭而壟斷這些「好處」?

公司化和出售公共資產的遺禍

在集體運輸鐵路公司化、上市和部份出售股權的過程中,政府得到一筆一次性收入,投資者和小股民贏到錢,長期把鐵路站上蓋發展權授予港鐵,公司從地產賺大錢,但是普羅市民卻蝕了本來可以解決住屋問題的土地,還換不來不加價的交通,這些是永久的傷害,港鐵的性質可比擬為機管局模式和領匯模式(註 5)損害公眾利益的合體。

「幹成事」移走港鐵「大山」

港鐵多年來取得了香港的土地優惠,必須以香港平民百姓的利益為依歸,再不能以「上市公司」名義卸去對香港人的責任

今天的香港要求管治者必須「堅守為民情懷」,「不僅要想幹事,還要會幹事、能幹事、幹成事」(註 6),因此香港政府行政體系必須深入檢視港鐵作為上市公司對政府行政權的侵蝕,停止以公共土地資源支持港鐵進行跟營運公共鐵路系統無關的地產業務,果斷糾正過去一段日子的錯誤

鳴謝:本文參考了今年 8 月本土研究社分析「港鐵霸權」的文章,謹表謝意。

 

註 1 政務司司長就「要求政府解決民生『三座大山』」議員議案開場發言
註 2 本土研究社:四分鐘拆解永續港鐵霸權
註 3 本土研究社:還原「物業帶動鐵路」的歷史時空
註 4 《草雲居》 2021 年 7 月 24 日:機場管理局的失敗故事 – 政府功能公司化之禍
註 5 《草雲居》 2021 年 8 月 1 日:出售公共資產溳害民生 – 領展案例
註 6 《紫荊》雜誌,2021 年 7 月 30 日:夏寶龍:全面深入實施香港國安法 推進一國兩制實踐行穩致遠  

(本文是刪節版,全文刊於 2021 年 8 月 22 日《明報》
原刊於作者網誌

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