圖片素材:本土研究社製圖、政府新聞處圖片

【解剖「囤地線」】以鐵路為骨幹 撐起了誰的未來?

#永續港鐵霸權 #7月專研

最新規劃中的北環線近日成為潛在土地供應的熱點,但鐵路未到站,沿線地產商的土地囤積(land grabbing)問題已時有所聞。 十多年前本來為城際鐵路做共同通道的北環線被高鐵「打尖」,製造出約 20 至 30 年的「規劃空窗期」,究竟一直以來所說「以鐵路為骨幹」的城市發展,將會為未來這些港鐵沿線新區帶來什麼規劃問題?

「囤地先行」的北環線發展

為深入探討鐵路與規劃之間的問題,我們全面檢視曾於北環線沿線提交過牽涉住宅發展(proposed residential development)的規劃申請(planning application),加上抽樣土地查冊,估算出現時發展商在北環線沿線的囤地狀況,發現各處都滿佈發展商的囤地身影:

囤地線地圖即刻睇

  • 新田:一幅佔地約 11.6 公頃的地塊 (由新鴻基及置地申請)。
  • 牛潭尾:兩幅合共約 7.4 公頃 (由恒基申請)的地塊、另有一幅約 7.2 公頃 (由培新集團申請,其主席楊世杭人稱「山東李嘉誠」)地塊,一幅約 9.4 公頃地塊(由九建申請),可知囤地範圍總共 24 公頃。
  • 凹頭:一幅位於元朗壆圍以南約 9.3 公頃的土地,一幅約 3.7 公頃鄰近凹頭站改劃為「商業」地帶的土地、已成功闖關佔地約 13.1 公頃 Park YOHO 第二期項目,元朗錦田下高埔村一幅約 1.57 公頃土地以及元朗南生圍東成里一幅約 5.1 公頃住宅土地,合共約 32.8 公頃(皆由新鴻基申請),另外一幅新界元朗榮基村的綜合發展佔地約 7.6 公頃(由新世界申請)。包括 Park YOHO(新鴻基)、爾巒(新鴻基)以及山水盈 (路勁地產)等已建成的私人住宅發展項目。
  • 錦上路:一塊約 4.3 公頃元朗錦慶圍以南的土地(由長實申請)。

總體而言,北環線沿線潛在囤地排名為:

  1. 新鴻基(共 44.4 公頃)
  2. 九建(共 9.4 公頃)
  3. 新世界(共 7.6 公頃)
  4. 恒基兆業(共 7.4 公頃)
  5. 培新集團(共 7.2 公頃)
  6. 長實(共 4.3 公頃)

單是這六間大發展商的附屬公司,保守估計總面積達 80.3 公頃,即是說在北環線尚未興建,未計未來這些沿線的港鐵站上蓋用地,相鄰最核心地段早已被發展商割據一方,可以預想到未來「以鐵路作為骨幹」的土地發展,這些新區發展將會是上蓋超級港鐵站,四周加建天橋,接駁到站旁連綿不盡的地產商場及私樓屋苑,牢牢將鐵路創造出來的便利全面轉化為私人地產紅利。

現時擬定公屋規劃亦是相對在港鐵站佔地面積較小,難以再出現鑽石山站上蓋居屋的景象,亦有可能出現如元朗朗邊公屋發展般 52 層高公屋群,將公屋供應密集式擠在佔地面積較小的用地。政府 2020 年底表示北環線沿線會提供近 7 萬個住宅單位,「目標」是七成公屋三成私樓,可能由兩至三個公屋極高密度集中區實現 (如沙埔棕地群 7,000 個單位),卻保留圈地阡陌的地產商規劃私樓社區,這並不只是私樓地主導的土地問題,更加是發展形式帶來密度差異的規劃問題。

透過檢閱北環線沿線的住宅發展申請現況整條「囤地走線」,可以預視到若然現有土地發展模式不作改動,本地傳統地產商仍然在未來好一段時間,都能以鐵路沿線大規模的囤地吸取鐵路站帶動出土地價值 (land value capture)的壟斷,透過鐵路發展延續了本土地產霸權的格局。

「綜合發展區」的難產

「以鐵路作為骨幹」的土地發展,過往是透過北環線沿線站旁的「綜合發展區」 (comprehensive development area) 的土地利用工具,為站旁未來的發展實現較全面的規劃。如參考牛潭尾站一帶的綜合發展局規劃意向,用意是為了取締各種零散發展 (sporadic development),透過綜合規劃改善當區的環境、設施與配套。

然而許多北環線訪已劃作綜合發展區(CDA)用地都長期空置,其後亦曾數次為其相關土地申請更改用途,但均以自行撤回申請或遭城規會否決告終,例如毗鄰未來北環線牛潭尾站 CDA 用地,翻查該兩幅綜合發展區土地的過往規劃申請,發現 2008 年當中兩塊合共 7.4 公頃的土地曾經由恒基發展商提交的住宅發展申請,因種種理由 (如未能完全整合龐大地權範圍)而閒置,現時則建議放棄 CDA 用地必須要綜合發展,改劃為地塊更少的住宅用途,讓收集不足業權的發展商可以「大有大做、細有細做」,明眼人都看出是近月地產利益不斷放風爭取的重要政策。

如果真的放寬綜合發展區的規劃安排,意味著政府將放棄 30 年以來透過大型綜合發展來整體改善地區發展的規劃原意,為著地權人的業權限制而「削足適履」,更突顯出政府放棄當區綜合發展的主導權。近日牛潭尾站亦被抽起不作「新發展區」來收地發展,而只是計劃作全區的「用地檢討」,很可能意味著當區各大囤地利益既可享受鐵路帶動的土地升值,同時又能避開被政府收地而成功改劃套現。

打破「以鐵養地」的經濟內循環

如果不斷為人詬病的「鐵路 + 物業」叫做「以地養鐵」,北環線這種助長囤地利益的土地規劃明顯就是「以鐵養地」,鎖起了沿線數百公頃解決土地問題的真正潛力,亦令更理想規劃模式無法實現。若然沿線像沙田新市鎮一樣全面劃一收地或許會是另一種故事,但考察北環線沿線現有格局及政府規劃方向,都可以預視政府並無根本改變透過鐵路創造及收割土地租值的地產遊戲,仍然奉「增加土地供應」之名樂在其中。

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