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香港需要更周詳的傳染病應變計劃嗎?

2020/3/19 — 17:34

特首林鄭月娥 1 月 28 日聯同多名局長召開記者會,公布各項武漢肺炎相關防疫措施。(攝/Nasha Chan)

特首林鄭月娥 1 月 28 日聯同多名局長召開記者會,公布各項武漢肺炎相關防疫措施。(攝/Nasha Chan)

【文:盧日高,進步教師同盟成員】

在香港政府得知內地爆發新型冠狀病毒肺炎(簡稱「新型肺炎」)後,2020 年 1 月 4 日就公布《對公共衞生有重要性的新型傳染病準備及應變計劃 (2020)》(簡稱「傳染病應變計劃」,註1),預備應付疫症。這份「應變計劃」以 2014 年公布的《流感大流行應變計劃》為藍本,將政府的應變級別分成三級:戒備、嚴重和緊急,列明負責的各部門架構和監測、調查及控制、實驗室支援、醫療等應變工作內容。有 2003 年 SARS 和 2009 年處理 H1N1 人類豬型流感等疫症的經驗,預備好「傳染病應變計劃」的港府可謂「防疫老手」。(註2)

雖然不少市民對於特區政府,尤其是特首林鄭月娥的抗疫工作並不滿意,(註3) 但仰賴高度防疫意識的市民、優秀的醫護人員和專業的公務員齊心抗疫,與內地有頻繁交流的香港至今僅有百多宗案例,成績可算亮麗。不過,今次新型肺炎在全球廣泛傳播的情況告訴我們,只要處理稍有失誤,這個疾病都有機會大規模爆發。而細心檢視「傳染病應變計劃」,部分內容實在有需要寫得更周詳,以下為建議方向:

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  1. 入境管制措施和大型郵輪靠岸應變方案

在今次抗疫工作中,市民和政府最大矛盾的是入境管制措施。龐大民意傾向「全面封關(全面禁止任何旅客經由中國入境)」防範疫情,(註4) 而林鄭月娥則認為封關會助長歧視,與世衛原則不符。(註5) 根據世界衛生組織《國際衛生條例 (2005)》,確實要求各國須以「無歧視」的方式實施衞生措施;然而,條例亦列明,容許各國口岸在某些情況下採取拒絕入境措施,而港府後來亦陸續宣布禁止非港人從疫情嚴重的地區進入香港。

香港是國際都會,執行入境管制措施時,應該盡量透明,供各國旅客參考。可是,現時的「傳染病應變計劃」在緊急級別,港口的衞生及入境管制措施卻只有「對出境旅客進行體溫檢查,以防疾病經國際旅遊而帶離香港」(第32.7段),並將入境時發燒的旅客送院 (30.7段)。

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此外,今次新型肺炎在大型郵輪出現集體感染個案,(註6) 如將來有這類郵輪停泊香港,香港港口應採取哪種醫學檢驗、檢查、治療、隔離或拒絕入境等措施呢?世衛《國際衛生條例》第 28 條有處理船舶和飛機停靠入境口岸的建議,但香港的「傳染病應變計劃」未有就此內容制訂詳細的行動指引。

香港是國際航空和海運樞紐,旅客來自世界各地,要防範輸入案例,同時做好和旅客溝通的工作,各項入境管制措施便應透明和清晰地列明於「傳染病應變計劃」。

  1. 檢疫中心和傳染病診所等重要設施的設立方案

在「傳染病應變計劃」裡列明,衞生署和康文署會預備度假營做檢疫中心,以隔離潛在感染者,防止社區傳播,不過計劃並無列出政府選用哪些度假營,也沒有度假營使用量飽和的後備方案。今次新型肺炎疫情帶給政府考驗,隨着多個檢疫中心不敷應用,政府只能臨時考慮使用未入伙的公屋和饒宗頤文化館翠雅山房,結果引來附近居民強烈反彈,更出現林鄭月娥先聲明不考慮使用未入伙公屋,後來卻又反口的情況,(註7) 嚴重打擊政府處理疫情的威信。

一份具體的應變計劃,是政府與市民的溝通工具,如果政府在「傳染病應變計劃」早已寫明有機會使用哪些設施做檢疫中心,就不會被指控事前溝通不足。參考保安局《大亞灣應變計劃》第 8 章,清清楚楚寫明哪些康文署泳池會作為除污和監察中心,還有額滿後的備用方案。既然珠玉在前,為何「傳染病應變計劃」卻如此粗疏?

另外,為避免大量懷疑病患集中到醫院求診造成集體感染,醫管局會在各區設立指定診所,讓有輕微病徵者求診,減輕醫院壓力。今次疫情,政府考慮分階段啟用指定診所,至於先啟用哪間診所,截至撰文的今天仍未知曉。(註8) 既然指定診所具有為醫院分流的重要作用,「傳染病應變計劃」就應列明診所建議名單,讓分區居民有需要時跟從使用,如此分流才能發揮最大效用。

值得一提是,今次新型肺炎期間,南韓政府在公共停車場或空地設立臨時檢查站,讓民眾可以開車到檢查站接受病毒測試,毋須下車,儘量減少感染風險。(註9)此經驗都可以成為增訂「傳染病應變計劃」的參考。

  1. 支援人員的動員計劃

如果香港發生大型傳染病蔓延,除了衞生署和醫管局人員發揮醫學專業,守護市民以外,後勤支援人員如何發揮作用,亦是長期抗疫戰的關鍵。不過,目前的「傳染病應變計劃」卻完全沒有提及兩支重要的輔助性質紀律部隊:醫療輔助隊和民眾安全服務隊的角色和工作。(註10) 應變計劃沒有寫明,政府忙亂起來,民政事務處竟然鬧出「緊急」要求童軍人員協助防疫的笑話。(註11)

另外,為應付今次新型肺炎,政府安排公務員在家工作,先不論政府事前有沒有預備公務員在家工作的計劃和各種配套,政府動員部分公務員「上前線」協助防疫工作前,到底有沒有充足的準備和訓練呢?我們在「傳染病應變計劃」完全看不到相關的內容,難怪引起部分公務員的不滿。(註12) 在大型傳染病爆發的日子,非衞生部門的公務員、退休醫護,甚至在家工作的人士,都是可供動員的人力資源;如「傳染病應變計劃」有制定相關指引和工作內容,配合在職訓練和演習,政府就有更大的應對能力。

  1. 應變流程圖和規例文本

應付傳染病爆發是漫長抗戰,由啟動到終止應變計劃及社會恢復正常運作,期間政府的決策都是公眾所關心的。例如按目前狀況,香港能否如期在 4 月 20 日復課?教育局安排復課的標準是什麼?政府似乎未有一個清楚的說法。筆者明白不同的傳染病爆發,情況可以非常不同,不過「傳染病應變計劃」如有各項應變流程圖,其實有助增加政府決策的透明度。保安局的《大亞灣應變計劃》第 3 章提供各項應變流程圖,讓公眾知道決策流程,這是值得參考的。

此外,面對大型災害,不少地方政府都會有相關法律配合。現時香港《預防及控制疾病條例》提及如有公共衞生緊急事態的情況,行政長官會同行政會議可以訂立相關的規例處理,內容可包括披露資料和徵用財產等事宜。香港是一個法治社會,訂立緊急法例難免會引起公眾對法治受動搖的疑慮,相關法例的訂立越透明,就越能得到社會接納。參考《大亞灣應變計劃》第 12 章,當中已提供《緊急事態(輻射污染)規例》的草擬本讓公眾知悉。如「傳染病應變計劃」已預備相關法律的草擬本,到需要緊急制訂法律時,公眾質疑的聲音就會較小。
 

  1. 由「緊急級別」再升級的「災難級別」

今次新型冠狀病毒的傳染力強,部分患者的病徵不明顯,使疫症容易散播,一些國家如中國和意大利出現大規模感染,須以大規模「封城」應對。未來香港會否出現更嚴重的疫情,沒有人可以排除這個可能性。事實上,現時的「傳染病應變計劃」第 33 段亦提出,「醫療物資供應短缺;全港基礎設施(包括運輸、公用事業、商業及公眾保安等)陷於混亂」的可能。若出現如此災難狀況,「傳染病應變計劃」只說明如何善用衞生部門的資源,至於市民應如何面對?既然今次中國和意大利前車可鑑,一套完善的「傳染病應變計劃」就應另設「災難級別」的應變計劃,讓政府各部門行動有指引,維持社會的有限度運作。

總結而言,雖然不同傳染病的威力有別,政府抗疫需要靈活彈性,但是有一套周詳的「傳染病應變計劃」能夠為政府各部門提供行動指引,配合定期演習,政府才能有效應對突發疫情。香港面對嚴重傳染病的機會率明顯比發生核事故的機會率高,比較之下,《大亞灣應變計劃》長達 200 多頁,而「傳染病應變計劃」只有 27 頁,似乎風險管理與計劃詳細程度不符。香港需要一份更周詳的「傳染病應變計劃」。

注釋:

  1. 香港特區政府:《對公共衞生有重要性的新型傳染病預備及應變計劃(2020)》
  2. 「防疫老手」為BBC中文網給香港的稱呼。BBC中文網:〈武漢肺炎:澳門防備工作獲點讚更勝防疫老手香港〉
  3. 逾七成市民不滿政府抗疫工作,見香港電台:〈民研計劃:逾七成市民不滿政府應付疫情表現〉。林鄭月娥的支持度更一度跌至個位數字,見香港民意研究所:〈2020年2月25日新聞公報〉
  4. 立場新聞:〈港研:逾八成人續撐全面封關 過半人口罩剩不足兩周 梁啟智:民意無逆轉〉
  5. 香港電台:〈回應全面封關建議 林鄭月娥稱或造成歧視〉
  6. 如大型郵輪鑽石公主號,船上三千五百多名乘客和船員,出現數百宗感染個案,見維基百科:〈鑽石公主號〉
  7. 林鄭月娥曾指未入伙公屋不適用作檢疫設施,但後來動用火炭駿洋邨做檢疫中心。香港電台:〈林鄭月娥:放棄暉明邨及其他未入伙公屋作檢疫中心〉
  8. 政府先交待十八區指定診所名單,卻未有公布首階段先啟用哪七間,見立場新聞:〈政府公布 18區「指定診所」名單 未交代首階段 7間分布〉。截至撰稿日,因香港疫情未算嚴重,因此政府仍未啟用指定診所,首七間位置在哪仍未知曉,香港電台:〈醫管局稱沒迫切需要啟用指定診所〉
  9. 聯合新聞網:〈南韓明明是疫情重災區美專家卻稱讚不已?原來做了這三件事〉
  10. 民安隊每兩年一度的大型演習包括處理傳染病的演練。信報:〈民安隊演習模擬颱風襲港及爆發傳染病等救援工作〉
  11. 香港電台:〈據悉童軍總會被要求派人助防疫 有童軍領袖憂缺裝備〉
  12. 眾新聞:〈公務員在家工作欠指引配套難實行 衞生署、稅局、社署不少公務員照返工〉

(原文刊登在香港電台《集師廣益》)

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